EU:s förslag till förordning om restaurering av natur

EU:s förslag till förordning om restaurering av natur syftar för sin del till att stoppa förlusten av biologisk mångfald. EU-länderna godkände 2020 EU:s strategi för biologisk mångfald vars syfte är att stoppa förlusten av biologisk mångfald och att vända dess utveckling i en positiv riktning före 2030.

Målet med förslaget till förordning om restaurering av natur är att förbättra naturens tillstånd i stor utsträckning i olika miljöer, både inom och utanför skyddsområden. Restaurering innebär alltså inte bara skydd, utan också olika sätt att stärka naturvärdena. Ett område som ska restaureras kan fortsättningsvis utnyttjas ekonomiskt eller exempelvis som en del av stadsmiljön. 

Det övergripande målet med förordningen om restaurering av natur är att främja en långsiktig och uthållig återhämtning av den biologiska mångfalden på land och i hav. I förslaget fastställs bindande mål och skyldigheter för att förbättra naturens tillstånd i olika livsmiljöer. Åtgärderna ska senast 2030 omfatta minst 20 procent av EU:s land- och havsområden och senast 2050 alla ekosystem som behöver restaureras. Förordningen om restaurering av natur gäller bland annat myrmarker, våtmarker, ängar, vattendrag, skogar, jordbruksmiljöer och även städer.

I förordningen föreslås enhetlig övervakning av EU:s gemensamma mål för biologisk mångfald. Dessutom ska varje medlemsland enligt förslaget utarbeta en nationell restaureringsplan.

Kommissionens förslag till förordning har behandlats hösten 2022 och våren 2023 i Europeiska rådets miljöarbetsgrupp. Vid miljörådets möte den 20 juni 2023 antog medlemsländerna en allmän riktlinje om förslaget till förordning, när en kvalificerad majoritet av medlemsländerna understödde det svenska ordförandeskapets kompromissförslag. Miljörådet är ett gemensamt möte för EU-ländernas miljöministrar, som förhandlar om och antar EU-lagstiftning. Rådets allmänna riktlinje är medlemsländernas gemensamma ståndpunkt.

Europaparlamentet antog sin egen ståndpunkt om kommissionens förslag till förordning den 12 juli 2023. Parlamentet har i sin ståndpunkt i stor utsträckning beaktat de ändringsförslag till kommissionens förslag till förordning som rådet redan lagt fram.

Beredningen av förordningen fortsätter i trepartsförhandlingar (triloger), där rådet under ordförandelandets ledning, EU-parlamentet och EU-kommissionen förhandlar om det slutliga innehållet i förordningen. Det är svårt att förutse hur länge trepartsförhandlingarna kommer att pågå, men man har i allmänhet nått enighet även om omfattande lagstiftningsförslag i förhandlingar som pågått i cirka ett halvt år.

Förlusten av biologisk mångfald kan inte stoppas enbart genom att utöka skyddsområdena, utan den ekonomiska användningen av naturen måste göras mer ekologiskt hållbar. Enligt förslaget till förordning ska medlemsstaterna restaurera eller återställa naturvärden i alla livsmiljöer så att en god ekologisk status kan uppnås i naturen i enlighet med vad som redan överenskommits. EU har redan ett habitatdirektiv och ett fågeldirektiv samt ett ramdirektiv för vatten och ett ramdirektiv om en marin strategi. I dessa finns en definition av god ekologisk status. Medlemsstaterna har inte genomfört direktiven i tillräcklig utsträckning och förlusten av biologisk mångfald har inte stoppats. Därför anses förslaget till förordning om restaurering av natur vara motiverat eftersom det effektiviserar genomförandet av skyldigheterna och uppnåendet av målen i direktiven.  Dessutom ska de kompletteras med skyldigheter och nya mål som är viktiga för att förbättra naturens tillstånd.

Genom EU:s strategi för biologisk mångfald och habitatdirektivet, fågeldirektivet och ramdirektiven för vatten har medlemsländerna redan tidigare åtagit sig att stoppa förlusten av biologisk mångfald, men försöken att uppnå målen har misslyckats. I beslutsfattandet har de behov som gäller biologisk mångfald i regel hamnat i skuggan av andra mål. Förordningen, som ska antas på EU-nivå, förpliktar medlemsländerna att genomföra den gällande lagstiftningen och åtagandena för att stoppa förlusten av biologisk mångfald. 

Förordningen om restaurering av natur bidrar till att fullgöra de befintliga skyldigheterna, ökar deras effektivitet och fastställer kompletterande mål. Det föreslås till exempel tidsfrister för att uppnå målen i habitatdirektivet och i fågeldirektivet.

Målen ska fastställas nationellt, men för att säkerställa en enhetlig övervakning ska det användas enhetliga övervakningsmetoder och indikatorer inom EU. 

Återställandet av livsmiljöerna stöder flera ekosystemtjänster som är viktiga för människans välbefinnande: markens livskraft, kolbindning, översvämningsskydd och mildrande av effekterna av extrema väderförhållanden som är viktiga för näringsproduktionen. 

Genomförandet av förordningen on restaurering av natur skulle främja stärkandet av markanvändnings-sektorns nettosänka. Genom att stärka nettosänkan kan man undvika  betydande kostnader för samhällsekonomin som kan uppstå om Finland inte uppnår EU:s mål för markanvändningssektorns nettosänka.

Återställandet kommer att öka den ekonomiska aktiviteten inom många sektorer, särskilt inom jord- och skogsbruket och miljöområdet. Tidigare utbildades till exempel inom skogssektorn främst skogshuggare och skogsmaskinförare, numera finns det fler yrkestitlar. Naturvården eller ett hållbart utnyttjande av naturen ingår redan i utbildningen på området. Samma tendens finns inom jordbrukssektorn. Utbildnings- och kompetensbasen stöder det praktiska genomförandet av återställandet. För lyckade metoder och verksam-hetsmodeller som utvecklats i Finland kan exportmöjligheter hittas.

Initiativet syftar till att i stor utsträckning främja den biologiska mångfalden till exempel i stadsmiljöer, skogar, insjövatten, strömmande vatten och jordbruket.

I Finland görs mycket frivilligt restaurerings- och naturvårdsarbete inom Helmi- och METSO-programmen. Under det första halvåret 2022 restaurerades till exempel 3 930 hektar av olika livsområden inom ramen för programmet Helmi. Störst är den restaurerade arealen myrmark, sammanlagt 2 000 hektar. Nästan 400 hektar skog vårdades, vilket inkluderar vård av såväl lundar och solexponerade områden som livsmiljöer för specifika arter. Dessutom utfördes naturvårdsbränning på 750 hektar.

Därtill utökades naturskyddslagen med en paragraf om stöd, enligt vilken markägare kan få restaurerings- och naturvårdsåtgärder på värdefulla naturobjekt genomförda av myndigheterna . 

Största delen av kostnaderna som beräknats för genomförandet täcks genom fullständig verkställighet av den nuvarande lagstiftningen. Statsrådets bedömning är att flera av de nuvarande programmen, planerna och stöd- och incitamentsystemen för sin del finansierar och stöder förbättringen av naturens tillstånd i enlighet med förslagen om förordningen om restaurering av natur. Detta betyder dock inte att genom¬förandet av förslaget om förordningen om restaurering av natur kan göras utan tilläggsfinansiering. I det här skedet kan ingen exakt bedömning göras.

Medlemsstaterna beslutar om genomförandet av förordningen. Metoderna som väljs, inklusive olika styrmetoder, inverkar i betydande grad på kostnaderna och på det om kostnaderna hänförs till stats-finanserna, annan offentlig sektor eller till den privata sektorn. 

Enligt kommissionens bedömning är Finland ett av de länder som betalar mest, eftersom vi har mycket inlandsvatten som utan omfattande åtgärder hotas särskilt av eutrofierande diffus belastning. Åtgärder som genomförs i avrinningsområden påverkar också kustvattnet och vattnet i havsområden. Mycket omfattande åtgärder behövs, varför kostnaderna också är höga. Dessutom ökar näringsläckaget av klimat¬förändringarna, vilket tillsammans med skogsbruk i torvmarksskogar och annat bruk av torvmark ökar mängden mörkt vatten. Det är viktigt att notera att kostnaderna som gäller inlandsvatten enligt statsrådet i huvudsak inte betyder en ökning av åtgärderna inom vattenvården, dvs. att de åtgärder för att förbättra inlandsvattnens tillstånd som förutsätts i förordningen innehåller sådana åtgärder som redan genomförs i enlighet med nationell lagstiftning eller som i vilket fall skulle genomföras utifrån andra förpliktelser. 

Faktorerna som inverkar på kostnaderna ökar också det totala beloppet genom att rekordartat mycket myrmark har dikats i Finland och Finland är det femte största EU-landet i fråga om areal. 

Bedömningen av kostnader och nyttor grundar sig på uppgifter som medlemsländerna rapporterat om genomförandet av habitatdirektivet och fågeldirektivet, ramdirektivet för vatten och ramdirektivet om en marin strategi. Utifrån dessa har man härlett arealerna av naturtyper som behöver restaureras, återställas eller vårdas. Arealerna har multiplicerats med genomsnittliga kostnader för eller nyttor av förbättringen av naturtypens tillstånd. Kommissionens bedömning av kostnaderna för restaurering grundar sig på genomsnittsvärden på EU-nivå och kan inte tillämpas direkt för Finland.

I kommissionens bedömning uppskattas nyttorna till 10 miljarder euro.

Nyttorna utgörs i bedömningen till stor del av nyttan av att inlandsvattnens tillstånd förbättras.

Jämförelsen av kostnader och nyttor försvåras av att nyttorna ofta är immateriella eller av att man inte kan räkna ut ett marknadsvärde för dem. De hänförs inte heller till exempel till statsfinanserna på samma sätt som kostnaderna. Kommissionen kompletterade sin bedömning också med kvalitativa bedömningar och till exempel med resultat från ett projekt som gjorde en omfattande utredning om ekosystemtjänster i EU. 

I kommissionens ursprungliga förslag till förordning hade år 1952 valts som referensår för den eftersträvade utbredningen av naturtyper, eftersom förändringen av naturen tilltog i många europeiska länder efter det året. Från denna tidsperiod finns också information om förändringar i livsmiljöerna. I det kompromissförslag som medlemsländerna antog vid miljörådet den 20 juni 2023 ströks hänvisningen till situationen för 70 år sedan. I stället föreslås det att det hänvisas till naturtypernas historiska utbredning, vilket bättre beaktar medlemsstaternas olika markanvändningshistoria.

Om tillståndet för de nuvarande förekomsterna av naturtyper inte kan förbättras så att en gynnsam bevarandestatus uppnås, ska deras areal ökas genom att återställa de förlorade förekomsterna. Enligt det kompromissförslag som antogs i juni ska situationen för 70 år sedan inte längre observeras i detta sammanhang. 

Förordningen om restaurering av natur ställer upp mål bland annat för 

• mängden stående död ved och liggande träd
• andelen skog som består av träd i olika ålder
• skoglig konnektivitet
• stoppande av det ökade hotet mot skogsfåglar
• tryggade kollager.

Målsättningarna är viktiga för den finska skogsnaturen, och arbete för att nå målen görs redan nu till exempel som naturvårdande skötsel inom skogsbruket. Målsättningarna gäller alla skogar.
Förordningen om restaurering av natur kan erbjuda ökat offentligt stöd och fler incitament för sådana projekt.

Dessutom gäller förslaget till förordning de skogsnaturtyper som nämns i bilaga I till habitatdirektivet. Fyra av naturtyperna (västlig taiga, örtrika, näringsrika skogar med gran av fennoskandisk typ, barrskogar på eller i anslutning till rullstensåsar och skogbevuxen myr) är betydande till sin areal (det vill säga över 100 000 ha). Till denna del förpliktar bestämmelserna i habitatdirektivet Finland redan nu. Åtgärder för att skydda dessa naturtyper har genomförts inom programmen Metso och Helmi samt inom skyddet av lagstadgade skogslagsprojekt.

Verkställigheten av förordningen om restaurering av natur förutsätter att både Metso- och Helmi-programmen fortsätter effektivare än förut. Det har funnits mycket intresse för frivilligt skydd av skogar inom ramen för Metso.

I det kompromissförslag som medlemsländerna antog den 20 juni 2023 föreslås det att artikeln om skogsekosystem ska inkludera flexibilitet som gör det möjligt att bättre beakta medlemsländernas nationella förhållanden. 

I Montreal antogs år 2022 nya internationella mål för att stoppa förlusten av den biologiska mångfalden och förbättra naturens tillstånd före 2030. I Montreal kom man överens om att naturens tillstånd ska förbättras och restaureringen av de livsmiljöer som har försämrats ska ökas till 30 procent. Finland och EU anser att de mål man kom överens om i Montreal är viktiga. Trots tidigare åtaganden har man inte lyckats stoppa förlusten av biologisk mångfald.

Kommissionens bedömning av kostnaderna för Finland är cirka 930 miljoner euro om året, vilket är 0,39 procent av vår bruttonationalprodukt.

Bedömningen är att omkring hälften av kostnaderna består av kostnader för åtgärder för att förbättra inlandsvattnens tillstånd, cirka en femtedel för att förbättra skogarnas tillstånd och lite under en femtedel för restaurering av torvmarker. Kostnadsstrukturen beror på Finlands omfattande insjösystem och på att i synnerhet kustvattnen är i dåligt skick. Inom jord- och skogsbruket behövs omfattande åtgärder för att förhindra eutrofieringen på grund av näringsutsläpp.

Kommissionen bedömer att åtgärdernas nyttor kommer att vara mångfaldiga jämfört med kostnaderna. Nyttorna beräknas vara 10 miljarder euro.

Enligt statsrådets bedömning från maj 2023 är kommissionens ursprungliga kostnadskalkyl överdimensionerad. Naturresursinstitutet och miljöministeriet har uppskattat att kostnaderna för restaureringen av naturtyper är betydligt, cirka 20 procent, lägre. Vid genomförandet kan man dessutom göra ytterligare besparingar genom att utnyttja flexibiliteten enligt det kompromissförslag som antogs vid miljörådet i juni. Flexibiliteten gäller förbudet mot försämring, målen för stadsmiljöerna och skyldigheten att restaurera åkrar på torvmark.

En del av kostnaderna för förordningen om restaurering av natur uppstår av åtgärder som Finland i vilket fall som helst kommer att genomföra. Till exempel uppgår kostnaderna för åtgärderna för att uppnå god status i insjöarna till cirka 570 miljoner euro per år. Förordningen om restaurering av natur medför ett behov av restaurering av småvatten (bäckar, tjärnar), vars årliga kostnader uppgår till cirka 20 miljoner euro.

Ett fullständigt genomförande av habitat- och fågeldirektivet i fråga om naturtyper på land skulle kräva cirka 144 miljoner euro per år. Dessutom beräknas restaureringen och förhindrandet av försämring av den västliga taigan på statens mark leda till en årlig minskning av intäktsföringen på 22–46 miljoner euro. I fråga om andra naturtyper skulle det på statens marker inte uppstå inte lika betydande kostnader och användningsbegränsningar. 

Dessutom uppstår det kostnader av administrativt arbete och eventuellt av sådana restaureringsåtgärder som genomförs frivilligt på privatägd mark.

Som helhet uppgår kostnaderna för fullgörandet av skyldigheterna enligt artiklarna 4 och 5 i förordningen om restaurering av natur till 756–782 miljoner euro per år, varav 570 miljoner redan nu föranleds av genomförandet av ramdirektivet för vatten.

Enligt förslaget till förordning om restaurering av natur beslutar medlemsstaterna själva om metoderna för genomförandet av förordningen. De metoder som väljs påverkar kostnaderna för restaureringen och hur den riktas. Betydande kostnadsbesparingar kan göras när de olika åtgärderna stöder varandra och när åtgärderna är så kostnadseffektiva som möjligt. Dessutom överlappar målen i förordningen i stor utsträckning med de nuvarande skyldigheter som Finland redan har förbundit sig till internationellt och på EU-nivå.

Initiativet innehåller för närvarande inga kvalitativa krav på grönmiljöerna eller naturen. EU:s uppföljning baserar sig för närvarande på material som samlas in via satellit, vilket leder till mätbara, kvantitativa mål. I samband med beredningen har bland annat Finland föreslagit att också kvalitativa frågor ska beaktas vid sidan av kvantitativa frågor.

Mål för urbana miljöer ingår särskilt i artikel 6 i förslaget, och den gäller 63 kommuner i Finland.
Ett centralt mål i kommissionens ursprungliga förslag var att mängden grönområden och trädtäckningen kommunernas stadsmiljöer skulle vara minst lika stor 2030 som den var 2021. Ett ytterligare mål var att öka mängden grönområden med tre procent från 2021 till 2040 och med fem procent till 2050. Det kompromissförslag som antogs i juni innehåller inte längre ovannämnda mål.

I det kompromissförslag som medlemsländerna antog i juni föreslås det däremot att grönområdena i städernas tätorter inte får minska mellan förordningens ikraftträdande och 2030 om de utgör mindre än 45 procent av arealen och att trädtäckningen i samma områden inte får minska om täckningen är mindre än 10 procent. Efter 2030 får medlemsstaterna själva fastställa mål om att öka mängden grönområden och trädtäckningen. Målen kan uppnås till exempel genom att öka mängden grönområden eller plantera träd. De föreslagna ändringarna skulle betydligt bättre beakta medlemsstaternas olika utgångslägen, såsom de gröna städerna i Norden.

Om förordningen om restaurering av natur antas i den föreslagna formen, gäller den i Finland dessa 63 kommuner: Birkala, Björneborg, Borgå, Brahestad, Esbo, Forssa, Fredrikshamn, Grankulla, Hangö, Heinola, Helsingfors, Hollola, Hyvinge, Högfors, Idensalmi, Imatra, Jakobstad, Joensuu, Jyväskylä, Kajana, Kangasala, Kankaanpää, Karleby, Kemi, Kempele, Kervo, Kotka, Kouvola, Kuopio, Lahtis, Lojo, Mariehamn, Nokia, Nyslott, Nystad, Nådendal, Orimattila, Pemar, Pieksämäki, Raseborg, Raumo, Reso, Riihimäki, Rovaniemi, S:t Michel, Salo, Seinäjoki, Tammerfors, Tavastehus, Torneå, Träskända, Tusby, Uleåborg, Ulvsby, Valkeakoski, Vanda, Varkaus, Vasa, Villmanstrand, Ylivieska, Ylöjärvi och Åbo.

Ja, det kan de. Det slutliga beslutet om innehållet i förslaget till förordning fattas vid trepartsförhandlingarna, som inleds hösten 2023. Före det beslutar EU-parlamentet om sin egen ståndpunkt till förslaget.

Målen för stadsmiljöerna i det kompromissförslag som medlemsländerna antog den 20 juni 2023 vid miljörådet har förändrats avsevärt jämfört med målen i kommissionens ursprungliga förslag till förordning. Finland har varit starkt involverat i rådet och påverkat texten i kompromissförslaget. 

Finland har som mål att hålla fast vid det gränsvärde som uppnåtts (45 procent) och som de gröna städerna i Finland överskrider samt vid rätten att själv fastställa mål för att öka mängden grönområden och trädtäckningen.

Skyldigheterna enligt initiativet riktar sig till medlemsstaterna. Också EU-domstolarnas domar i överträdelseärenden är förpliktande för medlemsländerna. EU-lagstiftningen medför således inga direkta påföljder för kommunerna. När medlemsländerna verkställer förordningen kan de besluta om de ålägger kommunerna skyldigheter eller sanktioner.

Allmänt taget kan kommissionen väcka talan mot Finland för överträdelser mot EU:s medlemskapsförpliktelser om initiativets mål i fråga om stadsmiljöer inte uppnås.

• Statsrådets kansli: EU-domstolsärenden och EU-överträdelseärenden 

Enligt det kompromissförslag som antogs av miljörådet den 20 juni 2023 omfattar skyldigheterna inte dessa delar, utan de gäller de tätortsdelar i kommunerna vars livsmiljö man vill förbättra genom att öka gröntäckningen.

Finska staten har ingått MBT-avtal om markanvändning, boende och trafik med Finlands största stadsregioner, det vill säga Helsingfors, Uleåborg, Tammerfors, Åbo, Jyväskylä, Kuopio och Lahtis. Alla centralorter i MBT-avtalsområdena och största delen av de andra städerna och kommunerna i avtalsområdena omfattas av artikel 6, som gäller stadsmiljöer. 

Det kompromissförslag som antogs vid miljörådet i juni påverkar inte dessa kommuner före 2030 för att deras grönareal och trädtäckning överskrider det gränsvärde som ingår i kompromissförslaget och för att målen för förbättring efter 2030 fastställs nationellt.
 

Det är mycket osannolikt att förslaget kan påverka byggandet av nya bostadshus i de 63 kommuner som artikel 6 gäller, eftersom grönområdenas areal i tätortsområdena i Finlands städer är över 45 procent. Grönområdesarealen i nya tätortsområden bör vara på en god nivå för att andelen grönområden i kommunens tätortsområden inte ska minska. Detta är dock också nödvändigt med tanke på livsmiljöns goda kvalitet.

I förordningen och dess beredningsmaterial föreslås inte rivning av byggnader. Enligt konsekvensbedömningen av förordningen kan kommunerna bygga och öka mängden grönområden till exempel på nedlagda industriområden, sandplan eller asfalterade områden, om det inom kommunen inte finns lämpligare områden där träd kan planteras eller mängden grönområden ökas i syfte att uppnå målen i förordningen. Målen i det kompromissförslag som rådet antog den 20 juni 2023 beaktar väl förhållandena i gröna städer i länder som Finland.