EU:s förslag till förordning om restaurering av natur

EU:s förordning om restaurering av natur syftar till att stoppa förlusten av biologisk mångfald. EU-länderna godkände 2020 EU:s strategi för biologisk mångfald vars syfte är att stoppa förlusten av biologisk mångfald och att vända dess utveckling i en positiv riktning före 2030.

Målet med förslaget till förordning om restaurering av natur är att förbättra naturens tillstånd i stor utsträckning i olika miljöer, både inom och utanför skyddsområden. Restaurering innebär alltså inte bara skydd, utan också olika sätt att stärka naturvärdena. Ett område som ska restaureras kan fortsättningsvis utnyttjas ekonomiskt eller exempelvis som en del av stadsmiljön.

Det övergripande målet med förordningen om restaurering av natur är att främja en långsiktig och uthållig återhämtning av den biologiska mångfalden på land och i hav. I förordningen fastställs bindande mål och skyldigheter för att förbättra naturens tillstånd i olika livsmiljöer. Åtgärderna ska senast 2030 omfatta minst 20 procent av EU:s land- och havsområden och senast 2050 alla ekosystem som behöver restaureras. Förordningen om restaurering av natur gäller bland annat myrmarker, våtmarker, ängar, vattendrag, skogar, jordbruksmiljöer, pollinatörer och stadsmiljöer.

Förordningen träder i kraft 20 dagar efter att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning, sannolikt i juli–augusti 2024.

För genomförandet av förordningen utarbetas en nationell restaureringsplan där bland annat metoderna för att uppnå målen i förordningen fastställs. Den nationella restaureringsplanen ska vara klar inom två år från det att förordningen har trätt i kraft.

Förlusten av biologisk mångfald kan inte stoppas enbart genom att utöka skyddsområdena, utan den ekonomiska användningen av naturen måste göras mer ekologiskt hållbar. Enligt förordningen om restaurering av natur ska medlemsstaterna restaurera eller återställa naturvärden i alla livsmiljöer så att en god ekologisk status kan uppnås i naturen i enlighet med vad som redan överenskommits.

EU har redan ett habitatdirektiv och ett fågeldirektiv samt ett ramdirektiv för vatten och ett ramdirektiv om en marin strategi. I dessa finns en definition av god ekologisk status. Medlemsstaterna har inte genomfört direktiven i tillräcklig utsträckning och förlusten av biologisk mångfald har inte stoppats. Förordningen om restaurering av natur anses vara motiverad eftersom den effektiviserar genomförandet av skyldigheterna och uppnåendet av målen i direktiven. Dessutom ska de kompletteras med skyldigheter och nya mål som är viktiga för att förbättra naturens tillstånd.

Restaureringen av livsmiljöer stöder många ekosystemtjänster som är viktiga för människans välbefinnande: markens livskraft, som är viktig för livsmedelsproduktionen, samt kolbindning, översvämningsskydd och mildrande av effekterna av extrema väderförhållanden. De olika ekosystemens, såsom skogarnas, tålighet mot störningar förbättras också när ekosystemens tillstånd förbättras.

Restaureringen kommer att öka den ekonomiska aktiviteten inom många sektorer, särskilt inom jord- och skogsbruket och miljöområdet. Tidigare utbildades till exempel inom skogssektorn främst skogshuggare och skogsmaskinförare, numera finns det fler yrkestitlar. Naturvården eller ett hållbart utnyttjande av naturen ingår redan i utbildningen på området. Samma trend finns inom jordbrukssektorn. Utbildnings- och kompetensbasen stöder det praktiska genomförandet av restaurering. För lyckade metoder och verksamhetsmodeller som utvecklats i Finland kan exportmöjligheter hittas.

Förordningen syftar till att i stor utsträckning främja den biologiska mångfalden till exempel i stadsmiljöer, skogar, insjövatten, strömmande vatten och jordbruksmiljöer.

Det totala beloppet av kostnaderna för genomförandet av förordningen om restaurering av natur preciseras i samband med den närmare planeringen av genomförandet.

Kommissionens bedömning av kostnaderna för Finland är cirka 930 miljoner euro om året, vilket är 0,39 procent av vår bruttonationalprodukt.

Bedömningen är att omkring hälften av kostnaderna består av kostnader för åtgärder för att förbättra inlandsvattnens tillstånd, cirka en femtedel för att förbättra skogarnas tillstånd och lite under en femtedel för restaurering av torvmarker. Kostnadsstrukturen beror på Finlands omfattande insjösystem och på att i synnerhet kustvattnen är i dåligt skick. Inom jord- och skogsbruket behövs omfattande åtgärder för att förhindra den eutrofiering som orsakas av näringsutsläpp.

Kommissionen bedömer att åtgärdernas nyttor kommer att vara mångfaldiga jämfört med kostnaderna. Nyttorna beräknas vara 10 miljarder euro.

Enligt statsrådets bedömning från maj 2023 är kommissionens ursprungliga kostnadskalkyl överdimensionerad. Naturresursinstitutet och miljöministeriet har uppskattat att kostnaderna för restaureringen av naturtyper är betydligt, cirka 20 procent, lägre.

En del av kostnaderna för förordningen om restaurering av natur uppstår av sådana åtgärder som Finland i vilket fall som helst kommer att genomföra. Till exempel uppgår kostnaderna för åtgärderna för att uppnå god status i insjöarna till cirka 570 miljoner euro per år. Förordningen om restaurering av natur medför ett behov av att restaurera småvatten (bäckar, tjärnar), och de årliga kostnaderna för detta uppgår till cirka 20 miljoner euro.

Ett fullständigt genomförande av habitat- och fågeldirektivet i fråga om naturtyper på land skulle kräva cirka 144 miljoner euro per år. Dessutom beräknas restaureringen och förhindrandet av försämring av den västliga taigan på statens mark leda till en årlig minskning av intäktsföringen på 22–46 miljoner euro. I fråga om andra naturtyper uppstår det inte lika betydande kostnader och användningsbegränsningar på statens marker. 

Dessutom uppstår det kostnader av administrativt arbete och eventuellt av sådana restaureringsåtgärder som genomförs frivilligt på privatägd mark.

Som helhet uppgår kostnaderna för fullgörandet av skyldigheterna enligt artiklarna 4 och 5 i förordningen om restaurering av natur till uppskattningsvis 756–782 miljoner euro per år, varav 570 miljoner redan nu föranleds av genomförandet av ramdirektivet för vatten.

EU:s medlemsstater beslutar själva om metoderna för genomförandet av förordningen. De metoder som väljs påverkar kostnaderna för restaureringen och hur den riktas. Betydande kostnadsbesparingar kan göras när de olika åtgärderna stöder varandra och när åtgärderna är så kostnadseffektiva som möjligt. Dessutom överlappar målen i förordningen i stor utsträckning med de nuvarande skyldigheter som Finland redan har förbundit sig till internationellt och på EU-nivå.

Bedömningen av kostnader och nyttor enligt kommissionens ursprungliga förslag till förordning grundar sig på uppgifter som medlemsstaterna rapporterat om genomförandet av habitatdirektivet och fågeldirektivet, ramdirektivet för vatten och ramdirektivet om en marin strategi. Utifrån dessa har man härlett arealerna av naturtyper som behöver restaureras, återställas eller vårdas. Arealerna har multiplicerats med genomsnittliga kostnader för eller nyttor av förbättringen av naturtypens tillstånd. Kommissionens bedömning av kostnaderna för restaurering grundar sig på genomsnittsvärden på EU-nivå och kan inte tillämpas direkt för Finland.

Det totala beloppet av kostnaderna för genomförandet av förordningen om restaurering av natur preciseras i samband med den närmare planeringen av genomförandet.

I kommissionens bedömning uppskattas nyttorna till 10 miljarder euro.

Nyttorna utgörs i bedömningen till stor del av nyttan av att inlandsvattnens tillstånd förbättras.

Jämförelsen av kostnader och nyttor försvåras av att nyttorna ofta är immateriella eller av att man inte kan räkna ut ett marknadsvärde för dem. De hänförs inte heller till exempel till statsfinanserna på samma sätt som kostnaderna. Kommissionen kompletterade sin bedömning också med kvalitativa bedömningar och till exempel med resultat från ett projekt som gjorde en omfattande utredning om ekosystemtjänster i EU. 

Största delen av kostnaderna som beräknats för genomförandet täcks genom fullständig verkställighet av den nuvarande lagstiftningen. Statsrådets bedömning är att flera av de nuvarande programmen, planerna och stöd- och incitamentsystemen finansierar och stöder förbättringen av naturens tillstånd i enlighet med förordningen om restaurering av natur. Detta betyder dock inte att genomförandet av förordningen om restaurering av natur kan göras utan tilläggsfinansiering. I det här skedet kan ingen exakt bedömning göras.

Medlemsstaterna beslutar om genomförandet av förordningen. De metoder som väljs, inklusive olika styrmetoder, inverkar i betydande grad på kostnaderna och på det om kostnaderna hänförs till statsfinanserna, annan offentlig sektor eller till den privata sektorn.

Enligt kommissionens preliminära bedömning är Finland ett av de länder som betalar mest, eftersom vi har mycket inlandsvatten som utan omfattande åtgärder hotas särskilt av eutrofierande diffus belastning. Åtgärder som genomförs i avrinningsområden påverkar också kustvattnet och vattnet i havsområden. Mycket omfattande åtgärder behövs, och därför är kostnaderna också höga. Dessutom ökar näringsläckaget av klimatförändringarna, vilket tillsammans med skogsbruk i torvmarksskogar och annat bruk av torvmark ökar mörkfärgningen i vattendragen.

Det är viktigt att notera att kostnaderna som gäller inlandsvatten enligt statsrådet i huvudsak inte betyder en ökning av åtgärderna inom vattenvården, det vill säga att de åtgärder för att förbättra inlandsvattnens tillstånd som förutsätts i förordningen innehåller sådana åtgärder som redan genomförs i enlighet med nationell lagstiftning eller som i vilket fall skulle genomföras utifrån andra förpliktelser.

Faktorerna som inverkar på kostnaderna ökar också det totala beloppet genom att rekordartat mycket myrmark har dikats i Finland, och Finland är det femte största EU-landet i fråga om areal.

Det totala beloppet av kostnaderna för genomförandet av förordningen om restaurering av natur preciseras i samband med den närmare planeringen av genomförandet.

Genom EU:s strategi för biologisk mångfald och habitatdirektivet, fågeldirektivet och ramdirektiven för vatten har medlemsstaterna redan tidigare åtagit sig att stoppa förlusten av biologisk mångfald, men försöken att uppnå målen har misslyckats. I beslutsfattandet har de behov som gäller biologisk mångfald i regel hamnat i skuggan av andra mål. Den på EU-nivå antagna förordningen förpliktar medlemsstaterna att genomföra den gällande lagstiftningen och åtagandena för att stoppa förlusten av biologisk mångfald.

Förordningen om restaurering av natur bidrar till att fullgöra de befintliga skyldigheterna, ökar deras effektivitet och fastställer kompletterande mål. Målen fastställs nationellt, men för att säkerställa en enhetlig övervakning ska det användas enhetliga övervakningsmetoder och indikatorer inom EU.

I förordningen om restaurering av natur ställs det upp mål för att förbättra den biologiska mångfalden i skogsekosystem.

Enligt förordningen ska medlemsstaterna bedöma tillståndet hos skogsekosystemen med hjälp av indikatorer som beskriver den biologiska mångfalden i skogsekosystem. I förordningen finns en indikator som är gemensam för alla medlemsstater (skogsfåglar) och sju fritt valbara indikatorer, av vilka varje medlemsstat väljer de sex som lämpar sig bäst med tanke på förhållandena och bedömningen av förbättringar i skogsnaturens tillstånd i landet.

Förordningen om restaurering av natur förpliktar medlemsstaterna att uppnå en ökande trend och en tillfredsställande nivå för indikatorerna. Målsättningarna gäller alla skogar.
Målsättningarna är viktiga för den finska skogsnaturen, och arbete för att nå målen görs redan nu till exempel som naturvårdande skötsel inom skogsbruket. Förordningen om restaurering av natur kan erbjuda ökat offentligt stöd och fler incitament för sådana projekt.

Dessutom gäller förordningen om restaurering av natur de skogsnaturtyper som nämns i bilaga I till habitatdirektivet. Fyra av naturtyperna (västlig taiga, örtrika, näringsrika skogar med gran av fennoskandisk typ, barrskogar på eller i anslutning till rullstensåsar och skogbevuxen myr) är betydande till sin areal (det vill säga över 100 000 ha). Till denna del förpliktar bestämmelserna i habitatdirektivet Finland redan nu. Åtgärder för att skydda dessa naturtyper har genomförts inom programmen METSO och Helmi samt inom skyddet av lagstadgade skogslagsprojekt. Verkställigheten av förordningen om restaurering av natur förutsätter sannolikt att både METSO- och Helmi-programmen fortsätter effektivare än förut. Det har funnits mycket intresse för frivilligt skydd av skogar inom ramen för METSO.

I Finland görs mycket frivilligt restaurerings- och naturvårdsarbete inom Helmi- och METSO-programmen. Under det första halvåret 2022 restaurerades till exempel 3 930 hektar av olika livsmiljöer inom ramen för Helmi-programmet. Störst är den restaurerade arealen myrmark, sammanlagt 2 000 hektar. Nästan 400 hektar skog vårdades, vilket inkluderar vård av såväl lundar och solexponerade områden som livsmiljöer för specifika arter. Dessutom utfördes naturvårdsbränning på 750 hektar.

Därtill utökades naturvårdslagen med en paragraf om stöd, enligt vilken markägare kan få restaurerings- och naturvårdsåtgärder på värdefulla naturobjekt genomförda av myndigheterna.

I kommissionens ursprungliga förslag till förordning hade år 1952 valts som referensår för den eftersträvade utbredningen av naturtyper, eftersom förändringen av naturen tilltog i många europeiska länder efter det året. Från denna tidsperiod finns också information om förändringar i livsmiljöerna. I det kompromissförslag som medlemsstaterna godkände i miljörådet den 20 juni 2023 ströks hänvisningen till situationen för 70 år sedan. I stället för referensåret hänvisas det till naturtypernas historiska utbredning, vilket bättre beaktar medlemsstaternas olika markanvändningshistoria.

I förordningen om restaurering av natur ställs det upp mål för att förbättra den biologiska mångfalden i jordbruksekosystem.

Enligt förordningen ska medlemsstaterna bedöma tillståndet för den biologiska mångfalden i jordbruksekosystemen med hjälp av indikatorer som beskriver tillståndet för den biologiska mångfalden i jordbruksekosystem.

I förordningen finns tre indikatorer (index för gräsmarksfjärilar, lager av organiskt kol i mineraljordar på åkermark, andel jordbruksareal med landskapselement som gynnar en hög biologisk mångfald), och medlemsstaterna ska uppnå en ökande trend och en tillfredsställande nivå för minst två av dessa indikatorer. Dessutom ska medlemsstaterna skapa en positiv trend för indexet för vanliga jordbruksfåglar och restaurera torvåkrar.

Vid genomförandet av förordningen om restaurering av natur behöver man sannolikt se över miljöåtgärderna inom jordbruket och hur man kan öka eller rikta om dem så att de i förordningen uppställda målen för den biologiska mångfalden kan uppnås. I detta sammanhang bör man också sträva efter att minska jordbrukets inverkan på vattendragen så att vattendragens tillstånd förbättras. På så sätt förbättras också till exempel Skärgårdshavets tillstånd. 

Enligt förordningen om restaurering av natur ska medlemsstaterna genomföra restaureringsåtgärder på dikade torvmarker. I det förhandlingsresultat som nåddes i november har medlemsstaternas flexibilitet utökats och målen för restaurering och återvätning av torvåkrar minskats jämfört med de tidigare föreslagna målen och skyldigheterna. Genomförandet av förordningen ska planeras och flexibiliteten utnyttjas så att enskilda jordbrukare inte orsakas oskäliga konsekvenser. Någonting måste dock göras åt torvåkrarna redan av klimatskäl, eftersom en tredjedel av klimatutsläppen från jordbruket kommer från dem.
bruket kommer från dem.

I Montreal antogs 2022 nya internationella mål för att stoppa förlusten av den biologiska mångfalden och förbättra naturens tillstånd före 2030. I Montreal kom man överens om att naturens tillstånd ska förbättras och restaureringen av de livsmiljöer som har försämrats ska ökas till 30 procent. Finland och EU anser att de mål man kom överens om i Montreal är viktiga. Trots tidigare åtaganden har man inte lyckats stoppa förlusten av biologisk mångfald.

Mål för stadsmiljöer ingår särskilt i artikel 6 i förordningen, och den gäller 63 kommuner i Finland.

Grönområdena i städernas tätorter inte får minska mellan förordningens ikraftträdande och 2030 om de utgör mindre än 45 procent av arealen. Trädtäckningen i samma områden får inte minska om täckningen är mindre än 10 procent. Efter 2030 får EU:s medlemsstater själva fastställa mål om att öka mängden grönområden och trädtäckningen. Målen kan uppnås till exempel genom att öka mängden grönområden eller plantera träd.

Initiativet innehåller för närvarande inga kvalitativa krav på grönmiljöerna eller naturen. EU:s uppföljning baserar sig för närvarande på material som samlas in via satellit, vilket leder till mätbara, kvantitativa mål. I samband med beredningen har bland annat Finland föreslagit att också kvalitativa frågor ska beaktas vid sidan av kvantitativa frågor.

Finska staten har ingått MBT-avtal om markanvändning, boende och trafik med Finlands största stadsregioner, det vill säga Helsingfors, Uleåborg, Tammerfors, Åbo, Jyväskylä, Kuopio och Lahtis. Alla centralorter i MBT-avtalsområdena och största delen av de andra städerna och kommunerna i avtalsområdena omfattas av artikel 6, som gäller stadsmiljöer.

Förordningen påverkar inte dessa kommuner före 2030 för att deras grönareal och trädtäckning överskrider det gränsvärde som ingår i kompromissförslaget och för att målen för förbättring efter 2030 fastställs nationellt.

Enligt den preliminära förhandlingslösning som godkändes vid trepartsmötet den 9 november 2023 omfattar skyldigheterna inte dessa delar, utan de gäller de tätortsdelar i kommunerna vars livsmiljö man vill förbättra genom att öka gröntäckningen.

Förordningen om restaurering av natur gäller i Finland dessa 63 kommuner: Birkala, Björneborg, Borgå, Brahestad, Esbo, Forssa, Fredrikshamn, Grankulla, Hangö, Heinola, Helsingfors, Hollola, Hyvinge, Högfors, Idensalmi, Imatra, Jakobstad, Joensuu, Jyväskylä, Kajana, Kangasala, Kankaanpää, Karleby, Kemi, Kempele, Kervo, Kotka, Kouvola, Kuopio, Lahtis, Lojo, Mariehamn, Nokia, Nyslott, Nystad, Nådendal, Orimattila, Pemar, Pieksämäki, Raseborg, Raumo, Reso, Riihimäki, Rovaniemi, S:t Michel, Salo, Seinäjoki, Tammerfors, Tavastehus, Torneå, Träskända, Tusby, Uleåborg, Ulvsby, Valkeakoski, Vanda, Varkaus, Vasa, Villmanstrand, Ylivieska, Ylöjärvi och Åbo.

Skyldigheterna enligt förordningen om restaurering av natur riktar sig till medlemsstaterna. Också EU-domstolarnas domar i överträdelseärenden är förpliktande för medlemsstaterna. EU-lagstiftningen medför således inga direkta påföljder för kommunerna. När medlemsstaterna genomför förordningen kan de besluta om de ålägger kommunerna skyldigheter eller sanktioner.

Allmänt taget kan kommissionen väcka talan mot Finland för överträdelser mot EU:s medlemskapsförpliktelser om förordningens mål i fråga om stadsmiljöer inte uppnås.

• Statsrådets kansli: EU-domstolsärenden och EU-överträdelseärenden 

Det är mycket osannolikt att förordningen om restaurering av natur kan påverka byggandet av nya bostadshus i de 63 kommuner som artikel 6 gäller, eftersom grönområdenas areal i tätortsområdena i Finlands städer är över 45 procent. Grönområdesarealen i nya tätortsområden bör vara på en god nivå för att andelen grönområden i kommunens tätortsområden inte ska minska. Detta är dock också nödvändigt med tanke på livsmiljöns goda kvalitet.

I förordningen föreslås inte att byggnader rivs. Enligt konsekvensbedömningen av förordningen kan kommunerna bygga och öka mängden grönområden till exempel på nedlagda industriområden, sandplan eller asfalterade områden, om det inom kommunen inte finns lämpligare områden där träd kan planteras eller mängden grönområden ökas i syfte att uppnå målen i förordningen. I målen i den förordning som antogs i juni 2024 har man beaktat förhållandena i gröna städer i länder som Finland.