EU:s förordning om restaurering av natur

Förlusten av biologisk mångfald kan inte stoppas enbart genom att utöka skyddsområdena, utan den ekonomiska användningen av naturen måste göras mer ekologiskt hållbar. Enligt förordningen om restaurering av natur ska medlemsstaterna restaurera eller återetablera naturvärden i alla livsmiljöer så att en god ekologisk status kan uppnås i naturen i enlighet med vad som redan överenskommits. EU har nämligen redan ett habitatdirektiv och ett fågeldirektiv samt ett ramdirektiv för vatten och ett ramdirektiv om en marin strategi där målen har fastställts. Medlemsstaterna har inte genomfört direktiven i tillräcklig utsträckning och förlusten av biologisk mångfald har inte stoppats. Genom förordningen om restaurering av natur effektiviseras fullgörandet av skyldigheterna enligt direktiven och uppnåendet av målen i dem. De befintliga skyldigheterna har kompletterats med skyldigheter och nya mål som är viktiga för att förbättra naturens tillstånd.

EU:s förordning om restaurering av natur syftar till att stoppa förlusten av biologisk mångfald och verkställer EU:s strategi för biologisk mångfald. EU-länderna godkände 2020 EU:s strategi för biologisk mångfald vars syfte är att stoppa förlusten av biologisk mångfald och att vända dess utveckling i en positiv riktning före 2030.

Målet med förordningen om restaurering av natur är att förbättra naturens tillstånd i stor utsträckning i olika miljöer, både inom och utanför skyddsområden. Restaurering innebär alltså inte bara skydd, utan framför allt också andra sätt att stärka naturvärdena. Förordningen om restaurering av natur gäller i stor utsträckning områden som utnyttjas ekonomiskt, och områden där naturens tillstånd förbättras kan fortsättningsvis utnyttjas ekonomiskt eller till exempel förbli en del av stadsmiljön.

Det övergripande målet med förordningen om restaurering av natur är att främja en långsiktig och uthållig återhämtning av den biologiska mångfalden på land och i hav. I förordningen fastställs bindande mål och skyldigheter för att förbättra naturens tillstånd i alla olika ekosystemklasser. Åtgärderna ska senast 2030 omfatta minst 20 procent av EU:s land- och havsområden och senast 2050 alla ekosystem som behöver restaureras. Förordningen om restaurering av natur gäller bland annat myrmarker, våtmarker, ängar, vattendrag, skogar, jordbruksmiljöer och även städer.

Förordningen förutsätter enhetlig övervakning av EU:s gemensamma restaureringsåtgärder. Dessutom ska varje medlemsstat enligt förslaget utarbeta en nationell restaureringsplan.

Förordningen om restaurering av natur trädde i kraft den 18 augusti 2024.

För närvarande utarbetas en nationell restaureringsplan där bland annat metoderna för att uppnå målen i förordningen fastställs. Den nationella restaureringsplanen ska vara klar inom två år från det att förordningen har trätt i kraft.

Den nationella restaureringsplanen bereds under ledning av miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet. Planen bereds i en projektgrupp och fem olika temagrupper som leds av sakkunniga vid miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet. Temagrupperna bjuder in berörda parter inom sitt område till samråd i flera skeden av beredningen. Temagrupperna lägger fram ett förslag till restaureringsplan för sitt eget ansvarsområde, varefter projektgruppen sammanställer ett förslag till nationell restaureringsplan utifrån temagruppsarbetet. Beslut om den nationella restaureringsplanen fattas av statsrådet.

Berörda parter har möjlighet att delta i temaspecifika samråd i alla skeden av beredningen. Alla kan delta i öppna webbinarier som ordnas flera gånger under beredningen. Utkastet till nationell restaureringsplan sänds på remiss våren 2026. Deltagandemöjligheterna syns i Projektportalen.

• Utarbetande av den nationella restaureringsplanen

Restaureringen av livsmiljöer stöder många ekosystemtjänster som är viktiga för människans välbefinnande: markens livskraft, som är viktig för livsmedelsproduktionen, samt kolbindning, översvämningsskydd och mildrande av effekterna av extrema väderförhållanden. De olika ekosystemens, såsom skogarnas, tålighet mot störningar förbättras också när ekosystemens tillstånd förbättras.

Restaureringen kommer att öka den ekonomiska aktiviteten inom många sektorer, särskilt inom jord- och skogsbruket och miljöområdet. Tidigare utbildades till exempel inom skogssektorn främst skogshuggare och skogsmaskinförare, numera finns det fler yrkestitlar. Naturvården eller ett hållbart utnyttjande av naturen ingår redan i utbildningen på området. Samma trend finns inom jordbrukssektorn. Utbildnings- och kompetensbasen stöder det praktiska genomförandet av restaurering. För lyckade metoder och verksamhetsmodeller som utvecklats i Finland kan exportmöjligheter hittas.

I Finland görs mycket frivilligt restaurerings- och naturvårdsarbete inom Helmi- och METSO-programmen. Till exempel har man inom ramen för Helmi-programmet hittills restaurerat över 20 000 hektar myrmark. Åtgärder för vård av skogar och värdefulla naturobjekt har genomförts på nästan 600 objekt, vilket har inkluderat vård av såväl lundar och solexponerade områden som livsmiljöer för specifika arter. Hyggesbränning och restaureringsbränning i skogar har utförts på nästan 2 000 hektar. Över 60 värdefulla fågelvatten har restaurerats.

Därtill utökades naturvårdslagen med en paragraf om stöd, enligt vilken markägare kan få restaurerings- och naturvårdsåtgärder på värdefulla naturobjekt genomförda av myndigheterna.
 

Genom EU:s strategi för biologisk mångfald och habitatdirektivet, fågeldirektivet och ramdirektiven för vatten har medlemsstaterna redan tidigare åtagit sig att stoppa förlusten av biologisk mångfald, men försöken att uppnå målen har misslyckats. I beslutsfattandet har de behov som gäller biologisk mångfald i regel hamnat i skuggan av andra mål. En förordning som utfärdas på EU-nivå förpliktar medlemsstaterna att verkställa den gällande lagstiftningen och fullgöra de gällande åtagandena för att stoppa förlusten av biologisk mångfald.

Förordningen om restaurering av natur hjälper till med att fullgöra de befintliga skyldigheterna, ökar deras effektivitet och fastställer kompletterande mål. Målen ska fastställas nationellt, men för att säkerställa en enhetlig övervakning ska det användas enhetliga övervakningsmetoder och indikatorer inom EU.

Det kan också anses att EU:s gemensamma marknadsområde bör ha en viss gemensam miniminivå när det gäller miljöskydd.

I förordningen om restaurering av natur ställs det upp mål för att förbättra den biologiska mångfalden i skogsekosystem. 

Enligt förordningen ska medlemsstaterna bedöma tillståndet hos skogsekosystemen med hjälp av indikatorer som beskriver skogsnaturens biologiska mångfald. I förordningen finns en indikator som är gemensam för alla medlemsstater (skogsfåglar) och sju fritt valbara indikatorer, av vilka varje medlemsstat väljer de sex som lämpar sig bäst med tanke på förhållandena och bedömningen av förbättringar i skogsnaturens tillstånd i landet.  Förordningen om restaurering av natur förpliktar medlemsstaterna att uppnå en ökande trend och en tillfredsställande nivå för indikatorerna. Målsättningarna gäller alla skogar.

Målsättningarna är viktiga för den finska skogsnaturen, och arbete för att nå målen görs redan nu till exempel som naturvårdande skötsel inom skogsbruket. Förordningen om restaurering av natur kan erbjuda ökat offentligt stöd och fler incitament för sådana projekt.

Dessutom gäller förordningen om restaurering av natur de skogsnaturtyper som nämns i bilaga I till habitatdirektivet. Fyra av naturtyperna (västlig taiga, örtrika, näringsrika skogar med gran av fennoskandisk typ, barrskogar på eller i anslutning till rullstensåsar och skogbevuxen myr) är betydande till sin areal (det vill säga över 100 000 hektar). Till denna del förpliktar bestämmelserna i habitatdirektivet Finland redan nu, men förordningen om restaurering av natur utvidgar åtgärderna betydligt till att även omfatta områden utanför skyddsområdena. Åtgärder för att förbättra dessa naturtypers tillstånd har genomförts inom programmen Metso och Helmi samt inom skyddet av lagstadgade skogslagsprojekt.

Verkställigheten av förordningen om restaurering av natur förutsätter sannolikt att både Metso- och Helmi-programmen fortsätter effektivare än förut. Det har funnits mycket intresse för frivilligt skydd av skogar inom ramen för Metso.

I förordningen om restaurering av natur ställs det upp mål för att förbättra den biologiska mångfalden i jordbruksekosystem.

Enligt förordningen ska medlemsstaterna bedöma tillståndet för den biologiska mångfalden i jordbruksekosystemen med hjälp av indikatorer som beskriver tillståndet för den biologiska mångfalden i jordbruksekosystem.

I förordningen finns tre indikatorer (index för gräsmarksfjärilar, lager av organiskt kol i mineraljordar på åkermark, andel jordbruksareal med landskapselement som gynnar en hög biologisk mångfald), och medlemsstaterna ska uppnå en ökande trend och en tillfredsställande nivå för minst två av dessa indikatorer. Dessutom ska medlemsstaterna skapa en positiv trend för indexet för vanliga jordbruksfåglar och restaurera torvåkrar.

Vid genomförandet av förordningen om restaurering av natur behöver man sannolikt se över miljöåtgärderna inom jordbruket och hur man kan öka eller rikta om dem så att de i förordningen uppställda målen för den biologiska mångfalden kan uppnås. I detta sammanhang bör man också sträva efter att minska jordbrukets inverkan på vattendragen så att vattendragens tillstånd förbättras. På så sätt förbättras också till exempel Skärgårdshavets tillstånd.

Medlemsstaterna har flexibilitet i fråga om målen för restaurering och återvätning av torvåkrar. Genomförandet av förordningen ska planeras och flexibiliteten utnyttjas så att enskilda jordbrukare inte orsakas oskäliga konsekvenser. Någonting måste dock göras åt torvåkrarna redan av klimatskäl, eftersom en tredjedel av klimatutsläppen från jordbruket kommer från dem.

Mål för urbana miljöer ingår särskilt i artikel 8 i förordningen, och den gäller cirka 60 kommuner i Finland.

Grönområdena i städernas tätorter får inte minska mellan förordningens ikraftträdande och 2030 om de utgör mindre än 45 procent av arealen och trädtäckningen i samma områden får inte minska om täckningen är mindre än 10 procent. Efter 2030 ska medlemsstaterna själva fastställa mål om att öka mängden grönområden och trädtäckningen. Målen kan uppnås till exempel genom att öka mängden grönområden eller plantera träd.

Det totala beloppet av kostnaderna för genomförandet av förordningen om restaurering av natur preciseras i samband med den närmare planeringen av genomförandet.

I det ursprungliga förslaget till förordning har kommissionen bedömt att kostnaderna för Finland kan bli cirka 930 miljoner euro om året, vilket är 0,39 procent av vår bruttonationalprodukt.

Bedömningen är att omkring hälften av kostnaderna består av kostnader för åtgärder för att förbättra inlandsvattnens tillstånd, cirka en femtedel för att förbättra skogarnas tillstånd och lite under en femtedel för restaurering av torvmarker. Kostnadsstrukturen beror på Finlands omfattande insjösystem och på att i synnerhet kustvattnen är i dåligt skick. Inom jord- och skogsbruket behövs omfattande åtgärder för att förhindra den eutrofiering som orsakas av näringsutsläpp.

Kommissionen bedömer att åtgärdernas nyttor kommer att vara mångfaldiga jämfört med kostnaderna. Nyttorna beräknas vara 10 miljarder euro.

Enligt statsrådets bedömning från maj 2023 är kommissionens ursprungliga kostnadskalkyl överdimensionerad. Naturresursinstitutet och miljöministeriet har uppskattat att kostnaderna för restaureringen av naturtyper är betydligt, cirka 20 procent, lägre. Vid genomförandet kan man dessutom göra besparingar genom att utnyttja det handlingsutrymme som förordningen ger medlemsstaterna. 

En del av kostnaderna för förordningen om restaurering av natur uppstår av sådana åtgärder som Finland i vilket fall som helst kommer att genomföra. Till exempel uppgår kostnaderna för åtgärderna för att uppnå god status i insjöarna till cirka 570 miljoner euro per år. Förordningen om restaurering av natur medför också ett behov av restaurering av småvatten (bäckar, tjärnar), vars årliga kostnader uppgår till cirka 20 miljoner euro.

Ett fullständigt genomförande av habitat- och fågeldirektivet i fråga om naturtyper på land skulle kräva cirka 144 miljoner euro per år. Dessutom leder restaureringen och förhindrandet av försämring av den västliga taigan på statens mark till en minskning av intäktsföringen. Enligt vissa uppskattningar kan intäktsföringen minska med 22–46 miljoner euro. I fråga om andra naturtyper skulle det på statens marker sannolikt inte uppstå lika betydande kostnader och användningsbegränsningar.

Dessutom uppstår det kostnader av administrativt arbete och eventuellt av sådana restaureringsåtgärder som genomförs frivilligt på privatägd mark.

Som helhet uppgår kostnaderna för fullgörandet av skyldigheterna enligt artiklarna 4 och 5 i förordningen om restaurering av natur till 756–782 miljoner euro per år, varav 570 miljoner redan nu föranleds av genomförandet av ramdirektivet för vatten.  

Enligt förordningen om restaurering av natur beslutar medlemsstaterna själva om metoderna för genomförandet av förordningen. De metoder som väljs påverkar kostnaderna för restaureringen och hur den riktas. Betydande kostnadsbesparingar kan göras när de olika åtgärderna stöder varandra och när åtgärderna är så kostnadseffektiva som möjligt. Dessutom överlappar målen i förordningen i stor utsträckning med de nuvarande skyldigheter som Finland redan har förbundit sig till internationellt och på EU-nivå.

Bedömningen av kostnader och nyttor enligt kommissionens ursprungliga förslag till förordning grundar sig på uppgifter som medlemsstaterna rapporterat om genomförandet av habitatdirektivet och fågeldirektivet, ramdirektivet för vatten och ramdirektivet om en marin strategi. Utifrån dessa har man härlett arealerna av naturtyper som behöver restaureras, återetableras eller vårdas. Arealerna har multiplicerats med genomsnittliga kostnader för eller nyttor av förbättringen av naturtypens tillstånd. Kommissionens bedömning av kostnaderna för restaurering grundar sig på genomsnittsvärden på EU-nivå och kan inte tillämpas direkt för Finland.

I kommissionens bedömning uppskattas nyttorna till 10 miljarder euro.

Nyttorna utgörs i bedömningen till stor del av nyttan av att inlandsvattnens tillstånd förbättras.

Jämförelsen av kostnader och nyttor försvåras av att nyttorna ofta är immateriella eller av att man inte kan räkna ut ett marknadsvärde för dem. De hänförs inte heller till exempel till statsfinanserna på samma sätt som kostnaderna. Kommissionen kompletterade sin bedömning också med kvalitativa bedömningar och till exempel med resultat från ett projekt som gjorde en omfattande utredning om ekosystemtjänster i EU.

Största delen av de kostnader som beräknats för genomförandet överlappar med full verkställighet av den gällande lagstiftningen, dessa kostnader bör alltså redan betalas för att uppnå de nuvarande målen. Statsrådets bedömning är att flera av de nuvarande programmen, planerna och stöd- och incitamentsystemen finansierar och stöder förbättringen av naturens tillstånd i enlighet med förordningen om restaurering av natur. Detta betyder dock inte att förordningen om restaurering av natur kan genomföras utan tilläggsfinansiering.

Medlemsstaterna beslutar om genomförandet av förordningen. Metoderna som väljs, inklusive olika styrmetoder, inverkar i betydande grad på kostnaderna och på det om kostnaderna hänförs till statsfinanserna, annan offentlig sektor eller till den privata sektorn.

Enligt kommissionens preliminära bedömning är Finland ett av de länder som betalar mest, eftersom vi har mycket inlandsvatten som utan omfattande åtgärder hotas särskilt av eutrofierande diffus belastning. Åtgärder som genomförs i avrinningsområden påverkar också kustvattnet och vattnet i havsområden. Mycket omfattande åtgärder behövs, och därför är kostnaderna också höga. Dessutom ökar näringsläckaget av klimatförändringarna, vilket tillsammans med skogsbruk i torvmarksskogar och annat bruk av torvmark ökar mörkfärgningen i vattendragen.

Det är viktigt att notera att kostnaderna som gäller inlandsvatten enligt statsrådet i huvudsak inte betyder en ökning av åtgärderna inom vattenvården, det vill säga att de åtgärder för att förbättra inlandsvattnens tillstånd som förutsätts i förordningen innehåller sådana åtgärder som redan genomförs i enlighet med nationell lagstiftning eller som i vilket fall skulle genomföras utifrån andra förpliktelser.

De faktorer som inverkar på kostnaderna ökar också det totala beloppet genom att rekordartat mycket myrmark har dikats i Finland och Finland är det femte största EU-landet i fråga om areal.

Det totala beloppet av kostnaderna för genomförandet av förordningen om restaurering av natur preciseras i samband med utarbetandet av restaureringsplanen.

I kommissionens ursprungliga förslag till förordning hade år 1952 valts som referensår för den eftersträvade utbredningen av naturtyper, eftersom förändringen av naturen tilltog i många europeiska länder efter det året. Från den därpå följande tidsperioden finns också information om förändringar i livsmiljöerna.

I det kompromissförslag som medlemsstaterna godkände i miljörådet den 20 juni 2023 ströks hänvisningen till situationen för 70 år sedan, och den återinfördes inte heller senare. I stället för referensåret hänvisas det till naturtypernas historiska utbredning, vilket bättre beaktar medlemsstaternas olika markanvändningshistoria.

I Montreal antogs 2022 nya internationella mål för att stoppa förlusten av den biologiska mångfalden och förbättra naturens tillstånd före 2030. I Montreal kom man överens om att naturens tillstånd ska förbättras och restaureringen av de livsmiljöer som har försämrats ska ökas till 30 procent. Finland och EU anser att de mål man kom överens om i Montreal är viktiga. Trots tidigare åtaganden har man inte lyckats stoppa förlusten av biologisk mångfald.

Förordningen innehåller inga kvalitativa krav på urbana grönytor eller trädkrontäckning. EU:s uppföljning baserar sig på material som samlas in via satellit, vilket leder till mätbara, kvantitativa mål.

Finska staten har ingått avtal om markanvändning, boende och trafik (MBT-avtal) med Finlands största stadsregioner, det vill säga Helsingfors, Uleåborg, Tammerfors, Åbo, Jyväskylä, Kuopio och Lahtis. Alla centralorter i MBT-avtalsområdena och största delen av de andra städerna och kommunerna i avtalsområdena omfattas av den artikel som gäller stadsmiljöer.

Förordningen påverkar inte dessa kommuner före 2030 för att deras grönareal och trädtäckning överskrider det gränsvärde som ingår i kompromissförslaget och för att målen för förbättring efter 2030 fastställs nationellt.

Nej. Skyldigheterna gäller de tätortsdelar i kommunerna vars livsmiljö man vill förbättra genom att öka gröntäckningen. En medlemsstat får, om den så önskar, i tillämpningsområdet inkludera områden i närheten av en stad, det vill säga områden inom en kilometer mätt från de yttre gränserna för det tätbefolkade centrumet eller tätbefolkade klustret, som är belägna i samma kommun.

Målen för stadsmiljöer enligt artikel 8 i förordningen om restaurering av natur gäller cirka 60 kommuner i Finland. Den slutliga förteckningen över kommunerna fastställs i början av 2025.

Skyldigheterna enligt förordningen om restaurering av natur riktar sig till medlemsstaterna. Också EU-domstolarnas domar i överträdelseärenden är förpliktande för medlemsstaterna. EU-lagstiftningen medför således inga direkta påföljder för kommunerna. När medlemsstaterna verkställer förordningen kan de besluta om de ålägger kommunerna skyldigheter eller sanktioner.

Allmänt taget kan kommissionen väcka talan mot Finland för överträdelser mot EU:s medlemskapsförpliktelser om initiativets mål i fråga om stadsmiljöer inte uppnås.

Det är mycket osannolikt att förordningen om restaurering av natur kan påverka byggandet av nya bostadsområden i de kommuner som artikel 8 gäller, eftersom grönområdenas areal i tätortsområdena i Finlands städer är över 45 procent. Grönområdesarealen i nya tätortsområden bör vara på en god nivå för att andelen grönområden i kommunens tätortsområden inte ska minska. Detta är dock också nödvändigt med tanke på livsmiljöns goda kvalitet.

I förordningen föreslås inte att byggnader rivs. Enligt konsekvensbedömningen av förordningen kan kommunerna bygga och öka mängden grönområden till exempel på nedlagda industriområden, sandplan eller asfalterade områden, om det inom kommunen inte finns lämpligare områden där träd kan planteras eller mängden grönområden ökas i syfte att uppnå målen i förordningen. I förordningen har man beaktat förhållandena i gröna städer i länder som Finland.