EU:n ennallistamis­asetus

EU:n ennallistamisasetus tähtää osaltaan luontokadon pysäyttämiseen. EU-maat hyväksyivät vuonna 2020 EU:n biodiversiteettistrategian, jonka tavoitteena on pysäyttää luontokato ja kääntää luonnon monimuotoisuuden kehitys myönteiseksi vuoteen 2030 mennessä.

Ennallistamisasetusehdotuksen tavoitteena on parantaa luonnon tilaa laajasti eri ympäristöissä sekä suojelualueilla että niiden ulkopuolella. Ennallistaminen ei siis tarkoita pelkästään suojelua, vaan myös tapoja vahvistaa luontoarvoja. Ennallistettava alue voi säilyä talouskäytössä tai vaikkapa osana kaupunkiympäristöä. 

Ennallistamisasetuksen yleinen tavoite on edistää luonnon monimuotoisuuden pitkäaikaista ja kestävää elpymistä maa- ja merialueilla. Asetus tuo sitovia tavoitteita ja velvoitteita luonnon tilan parantamiseksi eri elinympäristöissä. Toimenpiteiden on tarkoitus kattaa vähintään 20 % EU:n maa- ja merialueista vuoteen 2030 mennessä, ja vuoteen 2050 mennessä kaikki ennallistamisen tarpeessa olevat ekosysteemit. Ennallistamisasetus koskee muun muassa soita, kosteikkoja, niittyjä, vesistöjä, metsiä, maatalousympäristöjä, pölyttäjiä ja kaupunkiympäristöjä.

Asetus tulee voimaan 20 päivän kuluttua sen julkaisusta Euroopan unionin virallisessa lehdessä, arviolta heinä-elokuussa 2024.

Asetuksen toimeenpanoa varten laaditaan kansallinen ennallistamissuunnitelma, jossa muun muassa määritellään keinot asetuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kansallisen ennallistamissuunnitelman on määrä valmistua kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta.

Luontokatoa ei voi pysäyttää vain lisäämällä suojelualueita, vaan myös luonnon talouskäytön ekologista kestävyyttä on parannettava. Ennallistamisasetuksen perusteella jäsenmaiden tulee ennallistaa tai palauttaa luontoarvoja kaikissa elinympäristöissä niin, että luonnon ekologinen hyvä tila voidaan saavuttaa jo sovitun mukaisesti.

EU:lla on voimassa olevat luonto- ja lintudirektiivit sekä vesipuite- ja meristrategiadirektiivit, joissa ekologinen hyvä tila on määritelty. Direktiivejä ei ole kuitenkaan toimeenpantu jäsenmaissa riittävästi eikä luontokatoa kyetty pysäyttämään. Ennallistamisasetusta pidetään perusteltuna, koska sillä tehostetaan direktiivien velvoitteiden täyttämistä ja niissä asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Lisäksi niitä täydennetään luonnon tilan parantamisen kannalta tärkeillä velvoitteilla ja uusilla tavoitteilla.

Elinympäristöjen ennallistaminen tukee useita ihmisen hyvinvoinnin kannalta keskeisiä ekosysteemipalveluja: ravinnon tuotannon kannalta tärkeää maaperän elinvoimaisuutta, hiilen sidontaa, tulvasuojelua sekä äärevien sääolosuhteiden vaikutusten lieventämistä. Myös eri ekosysteemien, kuten metsien, häiriönkestävyys paranee ekosysteemien tilaa parantamalla.

Ennallistamisen toteuttaminen tulee lisäämään taloudellista toimeliaisuutta monilla sektoreilla, erityisesti maa- ja metsätaloudessa sekä ympäristöalalla. Aikaisemmin esimerkiksi metsäsektorilla koulutettiin pääasiassa metsureita ja metsäkoneenkuljettajia, nykyään ammattinimikkeitä on enemmän. Luonnonhoito tai luonnon kestävä käyttö ovat jo alan koulutuksessa mukana. Sama suuntaus on maataloussektorilla. Koulutus- ja osaamispohja tukee ennallistamisen käytännön toteutusta. Suomessa kehitetyille onnistuneille menetelmille ja toimintamalleille voi syntyä myös vientimahdollisuuksia.

Asetus tavoittelee laaja-alaisesti luonnon monimuotoisuuden vahvistamista esimerkiksi kaupunkiympäristöissä, metsissä, sisävesissä, virtavesissä ja maataloudessa.

Ennallistamisasetuksen toimeenpanosta aiheutuvien kustannusten kokonaismäärä hahmottuu tarkemmaksi toimeenpanon tarkemman suunnittelun myötä.

Komissio on arvioinut, että kustannukset voisivat Suomelle olla noin 930 miljoonaa euroa vuodessa, mikä olisi 0,39 prosenttia bruttokansantuotteestamme.

Noin puolet kustannuksista on arvioitu syntyvän sisävesien tilan parantamisesta, noin viidennes metsien tilan parantamisesta ja hieman alle viidennes turvemaiden ennallistamisesta. Kustannusrakenne johtuu siitä, että Suomessa on laajat sisävedet, ja erityisesti rannikkovetemme ovat huonossa kunnossa. Vesistöjen rehevöitymistä aiheuttavien ravinnepäästöjen hallintaa tarvitaan laaja-alaisesti maa- ja metsätaloudessa.

Komission arvion mukaan toimien hyödyt ovat moninkertaiset verrattuna kuluihin. Hyödyt lasketaan 10 miljardiksi.

Valtioneuvoston toukokuussa 2023 tekemän arvion mukaan komission esittämä alkuperäinen kustannusarvio on ylimitoitettu. Luonnonvarakeskus ja ympäristöministeriö ovat arvioineet luontotyyppien ennallistamisen kustannusten olevan selvästi, noin 20 prosenttia, matalampia. 

Osa ennallistamisasetuksen kustannuksista syntyy toimista, jotka Suomi toteuttaa joka tapauksessa. Esimerkiksi kustannukset toimista sisävesien hyvän tilan saavuttamiseksi ovat noin 570 miljoonaa euroa vuosittain. Ennallistamisasetuksesta syntyy pienvesien (purot, lammet) kunnostustarvetta, jonka vuosikustannukset ovat noin 20 miljoonaa.

Luonto- ja lintudirektiivin täysimääräinen toimeenpano maaluontotyypeissä edellyttää noin 144 miljoonaa vuodessa. Lisäksi valtion mailla boreaalisen luonnonmetsän ennallistamisesta ja heikentymisen estämisestä arvioidaan syntyvän 22-46 miljoonan euron vuotuinen tuloutuksen väheneminen. Muiden luontotyyppien osalta ei aiheutudu valtion mailla yhtä merkittäviä käytön rajoituksia ja kustannuksia. 

Lisäksi kustannuksia aiheutuu hallinnollisesta työstä sekä mahdollisesti yksityismailla vapaaehtoisesti toteutettavista ennallistamistoimista.

Kokonaisuutena ennallistamisasetuksen 4 ja 5 artiklojen ennallistamisvelvoitteiden toimeenpanon kustannukset ovat arviolta 756-782 miljoonaa euroa vuodessa, mistä 570 miljoonaa aiheutuu jo nyt vesipuitedirektiivin täytäntöönpanosta.  

EU:n jäsenvaltiot päättävät itse asetuksen toimeenpanon keinoista. Valittavat keinot vaikuttavat ennallistamisen kustannuksiin ja kohdentumiseen. Kustannuksissa voidaan säästää merkittävästi, kun eri toimet tukevat toisiaan ja kun toimet ovat mahdollisimman kustannustehokkaita. Lisäksi ennallistamisasetuksen tavoitteet ovat pitkälti päällekkäisiä nykyisten velvoitteiden kanssa, joihin Suomi on jo kansainvälisesti ja EU:n tasolla sitoutunut.

Komission alkuperäisen asetusehdotuksen arvio kustannuksista ja hyödyistä perustuu jäsenmaiden raportoimiin tietoihin luonto- ja lintudirektiivin, vesipuitedirektiivin sekä meristrategiadirektiivin toimeenpanosta. Näiden tietojen pohjalta on johdettu ennallistamisen, palauttamisen ja hoidon tarpeessa olevat luontotyyppien pinta-alat, jotka on kerrottu keskimääräisillä tilan parantamisen kustannuksilla tai tilan parantamisesta saatavilla hyödyillä. Komission arviot ennallistamisen kustannuksista perustuvat EU-tason keskiarvoihin, eivätkä ole suoraan sovellettavissa Suomeen.

Ennallistamisasetuksen toimeenpanosta aiheutuvien kustannusten kokonaismäärä hahmottuu tarkemmaksi toimeenpanon tarkemman suunnittelun myötä. 

Komission arvion mukaan toimien hyödyt lasketaan 10 miljardiksi.

Hyödyt koostuvat komission arviossa pitkälti sisävesien tilan parantumisesta saatavista hyödyistä.

Kustannusten ja hyötyjen vertailua vaikeuttaa se, että hyödyt ovat usein aineettomia tai niille ei ole laskettavissa markkina-arvoa eivätkä ne myöskään samalla tavalla kohdistu esimerkiksi valtiontalouteen kuin kustannukset. Komissio on lisäksi täydentänyt arvioitaan laadullisilla arvioinneilla sekä esimerkiksi ekosysteemipalveluja EU:ssa laajasti selvittäneen hankkeen tuloksilla. 

Suurin osa toimeenpanolle lasketuista kustannuksista on päällekkäistä olemassa olevan lainsäädännön täysimääräisen toimeenpanon kanssa. Valtioneuvosto arvioi, että useat olemassa olevat ohjelmat, suunnitelmat sekä tuki- ja kannustinjärjestelmät osaltaan rahoittavat ja tukevat asetuksen mukaista luonnon tilan parantamista. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että asetuksen toimeenpano ei edellyttäisi lisärahoitusta. Tässä vaiheessa tarkempaa arviota ei vielä voida antaa.

Asetuksen toimeenpano jää jäsenvaltioiden päätettäväksi. Valittavat keinot, mukaan lukien erilaiset ohjauskeinot, vaikuttavat merkittävästi kustannuksiin sekä siihen, kohdistuvatko kustannukset esimerkiksi valtiontalouteen, muuhun julkiseen sektoriin vai yksityiseen sektoriin. 

Komission alustavan arvion mukaan Suomi on suurimpien maksajien joukossa, koska meillä on paljon sisävesiä, joita uhkaa erityisesti rehevöittävä hajakuormitus ja joiden tila on vaarassa heiketä myös sisävesillä, jos toimenpiteitä ei laaja-alaisesti tehdä. Tehtävillä valuma-alueen toimilla vaikutetaan myös rannikkovesien ja merialueen tilaan. Toimenpiteitä tarvitaan hyvin laaja-alaisesti, mistä syystä hinta on myös korkea. Lisäksi ilmastonmuutos lisää ravinnehuuhtoumia ja aiheuttaa vesien tummumista yhdessä suometsätalouden ja muun turvemaiden käytön kanssa. 

On tärkeää huomata, että sisävesiin liittyvät kustannukset eivät valtioneuvoston näkemyksen mukaan pääosin ole lisäisiä suhteessa vesienhoidon toimenpiteisiin, eli asetuksen edellyttämät sisävesien tilan parantamisen toimenpiteet sisältävät sellaisia toimenpiteitä, joita kansallisesti jo toteutetaan voimassa olevan lainsäädännön tai olisi joka tapauksessa toteutettava muiden velvoitteiden mukaisesti. 

Kun soita on näiden lisäksi Suomessa ojitettu ennätyksellisen paljon ja pinta-alamme on EU-maiden viidenneksi suurin, kasautuvat hintaan vaikuttavat tekijät nostaen kokonaissummaa.

Ennallistamisasetuksen toimeenpanosta aiheutuvien kustannusten kokonaismäärä hahmottuu tarkemmaksi toimeenpanon tarkemman suunnittelun myötä. 

Luontokadon pysäyttämiseen ja luonnon tilan parantamiseen on sitouduttu EU:n biodiversiteettistrategiassa sekä luonto-, lintu- ja vesipuitedirektiivien toimeenpanolla jo aiemmin, mutta tavoitteiden saavuttamisessa on epäonnistuttu. Päätöksenteossa luonnon monimuotoisuutta koskevat tarpeet ovat pääosin jääneet muiden tavoitteiden varjoon. EU-tasolla annettava asetus velvoittaa jäsenmaita toimeenpanemaan luontokadon pysäyttämiseksi tehdyn, voimassa olevan lainsäädännön ja sitoumukset. 

Ennallistamisasetus auttaa olemassa olevien velvoitteiden saavuttamisessa, tehostaa niiden saavuttamista ja asettaa täydentäviä tavoitteita. Tavoitteet asetetaan kansallisesti, mutta yhdenmukaisen seurannan varmistamiseksi seurantamenetelmät ja indikaattorit ovat yhdenmukaisia EU-alueella.

Ennallistamisasetuksessa asetetaan tavoitteita metsäekosysteemien luonnon monimuotoisuuden parantamiseksi. 

Ennallistamisasetuksen myötä jäsenvaltioiden tulee arvioida metsäekosysteemien tilaa indikaattorien avulla, jotka kertovat metsäekosysteemien luonnon monimuotoisuudesta. Ennallistamisasetukseen sisältyy jäsenvaltioille yksi yhteinen indikaattori (metsälinnut) ja sen lisäksi seitsemän vapaavalintaista, joista kukin jäsenmaa valitsee kuusi sen olosuhteisiin ja metsäluonnon tilan paranemisen arviointiin parhaiten soveltuvaa.

Ennallistamisasetus velvoittaa jäsenvaltiot saavuttamaan indikaattorien kehityksessä kasvavan suuntauksen ja tyydyttävän tason. Nämä tavoitteet koskevat kaikkia metsiä.
Tavoitteet ovat Suomen metsäluonnolle tärkeitä ja työtä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi tehdään jo nykyisinkin esimerkiksi osana metsätalouden luonnonhoitoa. Ennallistamisasetuksen myötä tämänkaltaisille luonnonhoitohankkeille voisi olla tarjolla lisää julkista tukea ja kannustimia.

Lisäksi ennallistamisasetus koskee luontodirektiivin liitteen I metsäluontotyyppejä, joista neljä (boreaaliset luonnonmetsät, lehdot, harjumetsät sekä puustoiset suot) on pinta-alaltaan merkittäviä (so. pinta-alaltaan yli 100 000 ha). Näiden osalta Suomea velvoittavat luontodirektiivin säädökset jo nykyisellään. Toimia näiden kohteiden suojelemiseksi on tehty osana METSO- ja Helmi -ohjelmia sekä lakisääteisiä metsälakikohteita vaalimalla. Ennallistamisasetuksen täytäntöönpano todennäköisesti edellyttää, että sekä METSO- että Helmi-ohjelman toteuttaminen jatkuu entistä tehokkaammin myös tulevaisuudessa. Halukkuutta vapaaehtoiseen metsien suojeluun on ollut METSOssa hyvin.

Suomessa tehdään paljon ennallistamis- ja luonnonhoitotyötä vapaaehtoisuuteen perustuvien Helmi- ja METSO-ohjelmien piirissä. Esimerkiksi Helmi-ohjelmassa on vuoden 2022 ensimmäisellä puoliskolla kunnostettu 3930 hehtaaria eri elinympäristöjä. Isoimpia ennallistamiskohteita ovat olleet suot, joita on ennallistettu 2000 ha. Metsiä on hoidettu lähes 400 ha, mikä on sisältänyt niin lehtojen ja paahdeympäristöjen kuin lajikohteidenkin hoitoa. Kulotuksia on tehty noin 750 hehtaarilla.

Lisäksi luonnonsuojelulakiin on lisätty tukipykälä, jonka nojalla maanomistaja voi saada ennallistamis- ja luonnonhoitotoimenpiteitä arvokkaille luontokohteilleen viranomaisen toteuttamana. 

Komission alkuperäisessä asetusehdotuksessa viitataan luontotyyppien tavoiteltavan levinneisyyden vertailukohtana vuoteen 1952, jonka jälkeen luonnon muutos kiihtyi monissa Euroopan maissa. Tältä ajanjaksolta on myös käytettävissä tietoja elinympäristöjen muutoksesta. Ympäristöneuvostossa 20.6.2023 jäsenmaiden hyväksymässä kompromissiehdotuksessa viittaus 70 vuoden takaiseen tilanteeseen poistettiin. Vertailuvuoden sijasta viitataan luontotyyppien historialliseen levinneisyyteen, mikä huomioi paremmin jäsenvaltioiden erilaisen maankäytön historian.

Ennallistamisasetuksessa asetetaan tavoitteita maatalousekosysteemien luonnon monimuotoisuuden parantamiseksi. 

Ennallistamisasetuksen myötä jäsenvaltioiden tulee arvioida maatalousekosysteemien luonnon monimuotoisuuden tilaa indikaattorien avulla, jotka kuvastavat maatalousekosysteemien luonnon monimuotoisuuden tilaa. 

Ennallistamisasetukseen sisältyy kolme indikaattoria (niittyperhosindeksi, orgaanisen hiilen määrä viljelymaan kivennäismaassa, monimuotoisia maisemapiirteitä omaavan viljelymaan osuus), joista ainakin kahdessa jäsenvaltion tulee saavuttaa indikaattorin kasvava suuntaus sekä tyydyttävä taso. Lisäksi jäsenvaltioiden on varmistettava paraneva suuntaus viljelysmaiden yleisten lintujen indeksissä ja ennallistettava turvepeltoja.

Ennallistamisasetuksen toimeenpanossa tulee todennäköisesti tarkastella uudelleen maatalouden ympäristötoimia ja niiden lisäämistä tai uudelleenkohdentamista siten, että asetuksessa asetetut tavoitteet luonnon monimuotoisuudelle saavutetaan. Tässä yhteydessä tulee pyrkiä myös maatalouden vesistövaikutusten vähentämiseen siten, että vesistöjen tilaa saadaan parannettua. Siten myös esimerkiksi Saaristomeren tila saadaan paranemaan. 

Ennallistamisasetuksen myötä jäsenmaiden on otettava käyttöön ennallistamistoimenpiteitä ojitetuilla turvemailla. Marraskuussa saavutetussa neuvottelutuloksessa jäsenvaltioiden käytettävissä olevia joustoja on lisätty ja turvepeltoja koskevat ennallistamis- ja vettämistavoitteet ovat pienentyneet verrattuna aikaisemmin ehdotettuihin tavoitteisiin ja velvoitteisiin. Asetuksen toimeenpano tulee suunnitella ja joustoja käyttää niin, että kohtuuttomia vaikutuksia yksittäisille maanviljelijöille ei aiheudu. Turvepelloille on kuitenkin tehtävä jotain jo pelkästään ilmastosyistä, koska kolmannes maatalouden ilmastopäästöistä syntyy niillä. 

Montrealissa hyväksyttiin 2022 uudet kansainväliset tavoitteet luontokadon pysäyttämiseksi ja luonnon tilan parantamiseksi vuoteen 2030 mennessä. Montrealissa sovittiin, että luonnon tilaa parannetaan ja elinympäristöjen ennallistamista lisätään 30 prosenttiin heikentyneistä elinympäristöistä. Suomi ja EU pitävät tärkeänä Montrealissa sovittuja tavoitteita. Luontokatoa ei ole globaalisti saatu pysäytettyä aiemmista sitoumuksista huolimatta.

Kaupunkiympäristöihin liittyviä tavoitteita sisältyy erityisesti asetuksen 6. artiklaan, jonka piiriin kuuluu Suomessa 63 kuntaa.

Asetuksen voimaantulon ja vuoden 2030 välillä kaupunkien taajaan asuttujen osien viheralueiden ei tulisi vähetä, jos niitä on vähemmän kuin 45 prosenttia pinta-alasta. Puiden latvusten peittävyys samoilla alueilla ei saisi vähentyä, jos se on alle 10 prosenttia. Vuoden 2030 jälkeen EU:n jäsenvaltiot saavat itse asettaa tavoitteensa lisätä viheralueita ja latvuspeitteisyyttä. Tavoitteet voidaan saavuttaa esimerkiksi lisäämällä viheralueita tai istuttamalla puita.

Aloitteessa ei tällä hetkellä ole viherympäristölle tai luonnolle laadullisia vaatimuksia. EU:n seuranta perustuu tällä hetkellä satelliittipohjaisesti kerättävään aineistoon, mikä ohjaa mitattaviin, määrällisiin tavoitteisiin. Valmistelun yhteydessä muun muassa Suomi on esittänyt myös laadullisten kysymysten huomioimista määrällisten rinnalla.

Suomen valtio on solminut maankäyttöä, asumista ja liikennettä koskevat MAL-sopimukset Suomen suurimpien kaupunkiseutujen, eli Helsingin, Oulun, Tampereen, Turun, Jyväskylän, Kuopion ja Lahden kanssa. Kaikki MAL-sopimusalueiden keskuskaupungit ja pääosa muista sopimusalueiden kaupungeista ja kunnista kuuluu kaupunkiympäristöjä koskevan kuudennen artiklan piiriin. 

Asetus ei vaikuta näihin kuntiin vuoteen 2030 mennessä, koska niiden viherpinta-ala ja latvuspeitteisyys ylittää kompromissiehdotukseen sisältyvän raja-arvon ja vuoden 2030 jälkeiset parantamistavoitteet asetetaan kansallisesti.

Kolmikantaneuvotteluissa 9.11.2023 hyväksytyn alustavan neuvotteluratkaisun mukaan eivät enää kuulu, vaan velvoitteet koskevat kuntien taajaan asuttuja osia, joiden elinympäristöä viherpeitteisyydellä halutaan parantaa.

Ennallistamisasetus koskee Suomessa näitä 63 kuntaa: Espoo, Forssa, Hamina, Hanko, Heinola, Helsinki, Hollola, Hyvinkää, Hämeenlinna, Iisalmi, Imatra, Joensuu, Jyväskylä, Järvenpää, Kaarina, Kajaani, Kangasala, Kankaanpää, Karkkila, Kauniainen, Kemi, Kempele, Kerava, Kokkola, Kotka, Kouvola, Kuopio, Lahti, Lappeenranta, Lohja, Maarianhamina, Mikkeli, Naantali, Nokia, Orimattila, Oulu, Paimio, Pieksämäki, Pietarsaari, Pirkkala, Pori, Porvoo, Raahe, Raasepori, Raisio, Rauma, Riihimäki, Rovaniemi, Salo, Savonlinna, Seinäjoki, Tampere, Tornio, Turku, Tuusula, Ulvila, Uusikaupunki, Vaasa, Valkeakoski, Vantaa, Varkaus, Ylivieska ja Ylöjärvi.

Ennallistamisasetuksen velvoitteet on osoitettu jäsenvaltioille. Myös EU-tuomioistuinten rikkomuskanteiden tuomiot velvoittavat jäsenmaita. EU-sääntelystä ei siten synny seuraamuksia suoraan kunnille. Kun jäsenmaat toimeenpanevat asetusta, voivat ne päättää asettavatko kunnille velvoitteita tai sanktioita.

Yleisesti, jos ennallistamisasetuksen kaupunkiympäristöihin liittyviä tavoitteita ei saavuteta, voi komissio nostaa rikkomuskanteen Suomea vastaan EU:n jäsenyysvelvoitteiden rikkomisesta.

• Valtioneuvoston kanslia: EU-tuomioistuin- ja -rikkomusasiat

On erittäin epätodennäköistä, että ennallistamisasetus voisi vaikuttaa uusien asuinrakennusten rakentamiseen niissä 63 kunnassa, joita sen kuudes artikla koskee, koska Suomen kaupunkien taajaan asutun alueen viherpeitteisyys on yli 45 prosenttia. Uusien taajaan asuttujen alueiden viherpeitteisyyden tulisi olla hyvätasoinen, jotta kunnan taajaan asuttujen alueiden viheralueiden osuus ei laske. Tämä on kuitenkin myös hyvän elinympäristön laadun kannalta tarpeen.

Asetuksessa ei esitetä rakennusten purkamista. Asetuksen vaikutusarvioinnin mukaan kunnat voisivat rakentaa ja lisätä viheralueita esimerkiksi käytöstä poistetuille teollisuusalueille, hiekkakentille tai asfaltoiduille alueille, jos kunnan alueelta ei löydy sopivampia alueita, joille istuttaa puita tai lisätä viheralueita asetuksen tavoitteiden täyttämiseksi. Kesäkuussa 2024 hyväksytyn asetuksen tavoitteissa on huomioitu Suomen kaltaisten maiden vihreiden kaupunkien olosuhteet.