Ekologinen kompensaatio

Ekologisen kompensaation avulla ihmisen toiminnasta luonnon monimuotoisuudelle yhtäällä aiheutunut haitta hyvitetään lisäämällä luonnon monimuotoisuutta toisaalla.

Ekologinen kompensaatio on viimesijainen keino, kun haittoja ei voida estää tai lieventää. Sitä voisi siis käyttää vain tapauksissa, joissa ei ole muuta mahdollista ratkaisua. Hankkeessa tarkastellaan lähemmin, minkälaisissa tapauksissa kompensaatiota voitaisiin hyödyntää.

Hankkeessa käynnistetään vuoden 2021 aikana ekologisen kompensaation kokeilu pilottikohteessa.

Hankkeen tulosten perusteella ekologinen kompensaatio sisällytetään mahdollisesti kirjauksina luonnonsuojelulakiin osana lain päivitystä.

Projektiryhmän luonnostelema kokonaisuus

Projektiryhmän luonnostelemat ekologisen kompensaation säännökset luonnonsuojelulakiin muodostuvat velvoittavasta hyvittämisestä ja vapaaehtoisesta hyvittämisestä sekä molempiin soveltuvasta vapaaehtoisesta luontoarvojen tuottamisesta.

Hyvittämisvelvollisuus koskisi niitä luonnonsuojelulaista myönnettäviä poikkeuksia suojeltujen luontotyyppiesiintymien ja eliölajien esiintymispaikkojen suojelusta sekä suojelualueiden lakkauttamista. Tavoitteena on hidastaa rauhoitettujen lajien ja harvinaisimpien luontotyyppien katoa.

Säännöksillä mahdollistettaisiin myös vapaaehtoinen heikennysten hyvittäminen. Kyse olisi toiminnanharjoittajan vastuullisesta yritystoiminnasta ja sen todentamisesta esimerkiksi rahoittajalle, sijoittajille tai asiakkaille, kansalaisyhteiskunnalle ja liikekumppaneille.

Yksityinen maanomistaja, yritys, kunta tai valtion liikelaitos voisi tuottaa luonnonarvoja, joilla muusta taloudellisesta toiminnasta johtuva heikennys suojelluille luonnonarvoille voitaisiin hyvittää. Viranomaisvarmennus takaisi tuotettavien luonnonarvojen yhteismitallisuuden, käytettävyyden ennakollisena hyvityksenä poikkeuslupamenettelyssä ja toiminnan luotettavuuden niin toimintaan osallistuville kuin kansalaisyhteiskunnalle ja hälventäisi kompensaatiotoimintaan usein liitettyä viherpesun leimaa.

Työn eteneminen

Ympäristöministeriö on asettanut hankkeen toteuttamiseen laajapohjaisen virkahenkilöistä ja sidosryhmistä koostuvan työryhmän. Ryhmä työskentelee luonnonsuojelulainsäädännön uudistusta koordinoivan ohjausryhmän alaisuudessa.

Työryhmän ensimmäisessä kokouksessa 12.2.2020 todettiin hankkeen tehtävänanto ja sen tausta. Kokouksessa työryhmän vakituiseksi asiantuntijaksi valittu tutkimusjohtaja Atte Moilanen esitteli ekologisen kompensaation toteuttamisen keskeisiä ekologisia haasteita. Kokouksessa käsiteltiin myös ekologisen kompensaation merkitystä ohjauskeinona. Lisäksi työryhmä kuuli tilannekatsauksen Suomen ympäristökeskuksessa vireillä olevasta selvityshankkeesta Tietotaso ja kokemukset ekologisesta kompensaatiosta Suomessa.

Työryhmä kokoontui toiseen kokoukseen 23.4.2020. Minna Pekkonen (SYKE) esitteli luonnoksen raportiksi Suomen ympäristökeskuksen selvityshankkeesta "Tietotaso ja kokemukset ekologisesta kompensaatiosta Suomessa". Raportista keskusteltiin ja todettiin, että se viimeistellään 30.6.2020 mennessä ja julkaistaan ympäristöministeriön raportteja –sarjassa. Työryhmä kuuli myös helmikuussa 2020 toteutetussa kansalaiskuulemisessa saadun palautteen sekä Saamelaiskäräjiltä ja sidosryhmäkuulemisissa saadut alustavat näkemykset ekologisesta kompensaatiosta.

Työryhmä käsitteli luonnosta sen työsuunnitelmaksi. Se herätti paljon keskustelua ja päätettiin, että asiaan palataan ryhmän jäsenten antamien kommenttien pohjalta.

Työryhmä jatkoi kokouksessaan 19.5.2020 työsuunnitelman käsittelyä ja se viimeisteltiin kokouksessa. Todettiin, että työ etenee suunnitelman mukaisesti, mutta tarvittaessa sitä tarkennetaan työn edetessä. MTK:n edustaja ja kaivosteollisuus liittivät pöytäkirjaan lausumansa työsuunnitelmasta.

Neljännessä kokouksessa 16.6.2020 kuultiin Jorma Jantusen (SYKE) esittely luonnonsuojelulain toimivuusarvioinnin päivityksen tuloksista ja siinä tehdyt suositukset liittyen ekologiseen kompensaatioon. Hän totesi, että lain keinovalikoimaa on yhä tarpeen laajentaa ja lisäksi tarvitaan lieventämishierarkian soveltamista.

Työryhmä kuuli myös Inka Keräsen (SYKE) esittämän luonnoksen asiantuntijaryhmää koskevaksi hankkeeksi. Ryhmän on tarkoitus tarkastella heikennyksen ja hyvityksen arviointia Suomessa ja siten tukea hankeryhmän työtä.

Työryhmässä esiteltiin vaihtoehdot ekologisen kompensaation pilotoinniksi käytännössä. Niistä osa on kevään 2020 aikana myönnettyjä poikkeuksia lajien elinympäristöjen suojelusta ja osaa oli esittänyt työryhmän jäsenet. Sovittiin, että sihteeristö ottaa tarkasteluun keskustelun perusteella erilaiset lainvoimaiset tapaukset ja kalliokiviaineksen ottoa koskevan hankkeen.

Ryhmä kävi vielä keskustelun ekologisen kompensaation tavoitteesta ja soveltamisalasta. Keskustelussa tiivistyi näkemys, että ekologinen kompensaatio tulisi liittää luonnonsuojelulailla suojeltuihin luonnonarvoihin ja niiden suojelusta poikkeamiseen. Keskustelussa myöskin todettiin, että vapaaehtoisuuteen perustuvat ja lakiin perustuvat toimenpiteet eivät sulje toisiaan pois. Lisäksi lähtökohtaisen kokonaisheikentymättömyyden ohella voi olla tarpeen hyväksyä osittainen kompensaatio tai ainakin joustoa siten, että kompensoinnilla parannetaan toista, erityisesti arvokkaampaa luonnonarvoa, jos samaa luonnonarvoa ei voi tai kustannussyistä ei ole mielekästä kompensoida. Olennaista on toimijoiden yhdenvertaisuus.

Kokouksessa 19.8.2020 työryhmä tutustui Sakatin kaivoksen vapaaehtoisen ekologisen kompensaation suunnitelmaan. Kokouksessa myös todettiin, että ympäristöministeriö rahoittaa projektiryhmän tukena toimivan asiantuntijaryhmän hankkeen "Heikennyksen ja hyvityksen arviointi ekologisessa kompensaatiossa - suuntaviivat luonnonsuojelulakiin", jossa kehitetään mittausmallia heikennyksen ja kompensaatiotoimien vastaavuuden mittaamiseen sekä yleisesti kompensaation pelisäännöiksi. Hankkeessa ovat mukana Suomen ympäristökeskus, Jyväskylän yliopisto ja Luonnontieteellinen keskusmuseo / IBC-Carbon –tutkimushanke.  Hanke etenee työpajojen ja asiantuntijaryhmän välisessä tiiviissä yhteistyössä ja valmistuu huhtikuussa 2021. Ryhmä myös kuuli pilottihankkeiden tilanteen. Piloteista neljä on vuonna 2020 myönnettyjä poikkeuksia, yksi kirjoverkkoperhosen populaation tukemishanke ja 2 maa-ainesten ottopaikan luonnonarvojen huomioiminen.

Työryhmä kuuli myös esittelyn erilaisista ekologisen kompensaation sääntelymalleista.

Tiedoksi tuotiin, että huhtikuussa tarkasteltu hankeraportti "Tietotaso ja kokemukset ekologisesta kompensaatiosta Suomessa" on julkaistu 15.7.2020.

Kokouksessa 16.9.2020 kuultiin Heini Kujalan esittely erilaisista ekologisen kompensaation laskennassa käytetyistä malleista. Hän korosti lajikohtaisen kompensaation merkitystä.

Työryhmä aloitti keskustelun kompensaatiovelvollisuuden soveltamisalasta ja sitä silmällä pitäen käytiin läpi luonnonsuojelulain erilaiset poikkeamissäännökset.

Kokouksessa 7.10.2020 viimeisteltiin projektille I toimitettava soveltamisalaa koskeva muistio. Projekti III esittää ehdotuksen ekologisen kompensaation kansalliseksi määritelmäksi seuraavasti ”Ekologinen kompensaatio tarkoittaa lajeille ja luontotyypeille aiheutettavien heikennysten hyvittämistä parantamalla lajien ja luontotyyppien tilaa muualla, kun heikennyksiä on ensin vältetty, sitten minimoitu ja kolmanneksi ennallistettu heikennysalueella”.

Projektiryhmä ehdottaa ekologisen kompensaation soveltamisalaksi, että luonnonsuojelulaista myönnettävän poikkeuksen myöntämisen edellytyksiin tulisi voimassa olevaa luonnonsuojelulakia tarkastellen lisätä velvollisuus hyvittää suojeltujen lajien elinympäristöille ja suojelluille luontotyypeille aiheutuva heikennys hyvittävin toimenpitein kun myönnetään poikkeus luontotyypin suojelusta, erityisesti suojeltavan lajin ym. esiintymispaikan suojelusta, kiellosta hävittää tai heikentää luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, eläin- tai kasvilajin rauhoituksesta, jos se hävittäisi tai heikentäisi lajin esiintymispaikan sekä suuren petolinnun pesäpuun rauhoituksesta.

Lisäksi velvollisuus hyvittää luonnonarvoille aiheutuva heikennys hyvittävin toimenpitein tulisi lisätä edellytykseksi luonnonsuojelulain 24 §:n nojalla perustetun yksityisen omistaman suojelualueen suojelun lakkauttamiselle tai sen rauhoitusmääräysten lieventämiselle, kun poikkeus myönnetään sillä perusteella, että alueen rauhoitus estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen (LSL 27 § 1 mom). Lakiin tulisi lisätä velvollisuus hyvittää luonnonarvoille aiheutuva heikennys hyvittävin toimenpitein, kun luonnonsuojelulain 17 §:n nojalla perustetun valtion omistaman luonnonsuojelualueen suojelu lakkautetaan kokonaan tai osittain tai sen rauhoitusmääräyksiä lievennetään sillä perusteella, että alueen rauhoitus estää jonkin hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen.

Kustannusvelvollisuus aiheutettavan heikennyksen kustannuksista tulisi osoittaa heikentävän toiminnan harjoittajalle.

Työryhmän tehtävänannon mukaisesti lähtökohtana on kokonaisheikentymättömyys noudattaen lieventämis- eli mitigaatiohierarkiaa eli luonnonarvoille aiheutuvan heikennyksen hyvittämisen tulee olla viimesijainen keino, kun haittaa ei voida välttää eikä ei-vältettävää haittaa lieventää ja se tulee kysymykseen vain niin sanotun jäännöshaitan osalta. Työryhmä esitti myös huomion lieventämishierarkian selkeyttämisestä eräiden poikkeusedellytysten osalta. Kaivosteollisuus, Kuntaliitto, Saamelaiskäräjät ja MTK liittivät muistioon eri perustein varaumansa.

Kahdeksannessa kokouksessa 27.10.2020 todettiin, että työryhmän esitykset on toimitettu projektiryhmälle I, joka sisällyttää ne työssään luonnosteltavaan lakiehdotukseen.
Kokouksessa esiteltiin asiantuntijaryhmän työsuunnitelma, joka koostuu kolmesta erillisestä kokonaisuudesta. Joulukuussa tarkastellaan kompensoitavia ja ei-kompensoitavia luontoarvoja. Tammikuussa 2021 selvitetään luontoarvovastaavuuksia ja luontoarvojen mittareita, ”parempaan vaihtamista” sekä ennallistamis- ja suojeluhyvityksiä. Helmikuussa selvitetään korvausarvosuhdetta sekä kompensoinnin ajallista ja alueellista sijoittumista. Asiantuntijaryhmä tuo erilaisia vaihtoehtoja projektiryhmälle ja esittää niiden vaikutukset. Raportti luovutetaan huhtikuussa.

Työryhmä aloitti keskustelun heikennyksen hyvittämisen sääntelyn haasteista vuonna 2018 valmistuneen VNTEAS –hankkeen pohjalta. Keskustelussa todettiin tärkeiksi kysymyksiksi hyvityksen (kompensaation) toteuttaminen, sen pysyvyys, avoimuus, toiminnanharjoittajan mahdollisuus siirtää toteutus kolmannelle, kuka luontoarvoja voi ”tuottaa” ja siihen kannustaminen, järjestelmän joustavuus ja tarpeettoman byrokratian välttäminen. Keskustelu jatkuu seuraavassa kokouksessa sihteeristön konkreettisen ehdotuksen pohjalta.

9. kokouksessa 3.12.2020 kuultiin Lapin ELY-keskuksen ylitarkastajan Taina Kojolan käytännön kokemuksia heikennysten hyvittämisestä luonnonsuojelulaista poikettaessa. Esitellyt tapaukset olivat rohkaisevia esimerkkejä siitä, että lajikohtaiseenkin kompensaatioon on löydettävissä toimivia malleja, joista kaikki hyötyvät. 

Terhi Ryttäri (SYKE) esitteli asiantuntijaryhmän työn ensimmäisen osion, joka koski heikennysten hyvittämisen soveltamisalaan kuuluvia luonnonarvoja. 

Työryhmä aloitti tarkastelemaan sihteeristön luonnostelemaa hyvittämisen sääntelymallia, joka perustui työryhmässä vuoden aikana käytyihin ja erityisesti edellisen kokouksen keskusteluihin. Sen tavoitteena on yksinkertaisuus, varmuus, läpinäkyvyys ja kannustavuus. Kokouksessa käsiteltiin mallin ensimmäinen osa: luonnonsuojelulaista haettavaan poikkeukseen liittyvä heikennyksen hyvittäminen. Vilkkaan keskustelun vuoksi muut osiot siirtyivät seuraavaan kokoukseen. 
Sihteeri kertoi, että lainuudistushankkeen tieteellinen tukiryhmä on keskisimmissä havainnoissaan kiinnittänyt huomiota ekologisen kompensaation osalta siihen, että ekologinen kompensaatio voi onnistuessaan merkittävästi lisätä hyväksyttävyyttä. Se voi myös kannustaa mm. yksityisiä toimijoita minimoimaan luontovaikutukset ja siirtämään hankkeita luontoarvoiltaan vähäisemmille alueille. 

10. kokouksessa 13.1.2021 esiteltiin toiminnanharjoittajanäkökulmaa. Rudus Oy:n edustajat esittelivät toiminnassa tehtyjä toimenpiteitä luonnon monimuotoisuuden edistämiseksi sekä pilottihankkeena olevaa Kråkön tapausta. Keskustelussa todettiin yhtiön olevan alan edelläkävijä, jonka toiminnasta on muodostunut alan hyväksytty toimintamalli. 

Minna Pekkonen (SYKE) esitteli asiantuntijatyöryhmän toisena teemana työryhmälle luontoarvovastaavuutta ja kompensaatiomenetelmän määrittämistä koskevat ehdotukset. 
Keskustelussa tunnistettiin asiantuntijaryhmän tähänastisessa työssä (teemat 1 ja 2) olevan hyvät edellytykset ja elementit, joilla voidaan edetä ja välttää maailmalla tehtyjä virheitä. 

Työryhmä jatkoi säädäntömallin käsittelyä luontoarvojen tuottamisen ja vapaaehtoisen heikennyksen hyvittämisen osalta. Keskustelun pohjalta todettiin sihteeristön voivan laatia ehdotukset ekologisen kompensaation toteutusta koskevan luvun säännöksiksi. 

11. kokouksessa 2.2.2021 työryhmä kävi läpi ensimmäiset luonnokset ekologista kompensaatiota koskeviksi säännöksiksi. Aluksi tarkasteltiin niitä säännösluonnoksia, jotka perustuvat työryhmän lokakuussa projektille I antamaan ehdotukseen ja sen jälkeen keskusteltiin ekologisen kompensaation toteutusta koskevan luvun säännösluonnoksista. 

Kokousten välissä sihteeri muokkasi säännösluonnoksia keskustelun pohjalta ja toimitti ne työryhmän jäsenten kommenteille. Kommenteista laadittiin kokousten yhteenveto sekä säännösluonnoksia tarkennettiin.

12. kokouksessa 11.3.2021 kuultiin Panu Halmeen (JYU) esittämänä asiantuntijatyöryhmän ehdotukset kolmannesta teemasta: korvaussuhde, ajallinen ja alueellinen sijoittuminen.
Työryhmä kävi läpi alustavat perustelutekstit ja kommenttien perusteella tarkentuneet säännösluonnokset. Keskustelun pohjalta sihteeri edelleen muokkaa säännöksiä erityisesti huomioiden asiantuntijaryhmän juuri antamat suositukset jäsenille kommenteille. Projektiryhmä I odottaa tämän työryhmän säännösehdotuksia ja yksityiskohtaisia perusteluita kokoukseensa 20.4.2021. 

13. kokouksessa (7.4.2021) kuultiin asiantuntijaryhmän jatkotyöstämät kysymykset, jotka nousivat esiin edellisessä kokouksessa. Kokouksessa sihteeristö esitti, että pilotointi tehtäisiin kolmivuotisena hankkeena, jossa luonnosteltujen säännösten mukaiset luontoarvojen tuottaminen ja vapaaehtoinen hyvittäminenkin olisivat mukana. Rakennusteollisuuden ja MTKn edustajat pitivät mahdollisena osallistua pilotointiin, vaikkakin MTK katsoi, että pilotoinnin tulisi olla toteutettu ennen kuin valmistellaan velvoittavaa lainsäädäntöä.

Luonnostellut säännökset ja niiden yksityiskohtaiset perustelut käytiin läpi ja ne muokattiin kokouksessa käydyn keskustelun perusteella lopulliseen muotoon. Tarkennettavaksi jäi, tulisiko sisävesien osalta hyvitys tapahtua valuma-alueen vai vesipuitedirektiivin mukaisen luokittelun perusteella. Luonnonsuojeluliitto esitti, että hyvittävillä toimenpiteillä tulisi saavuttaa nettopositiivinen lopputulos.

Työryhmän esitys säännöksiksi toimitettiin projektille I kokouksen jälkeen.

14. kokouksessa (27.4.2021) työryhmä keskusteli luonnosteltujen säännösten vaikutuksista tieteellisen tukiryhmän vaikutusten arvioinnin pohjalta. Ympäristöministeriö oli jo arvioinut vaikutuksia Kuntaliiton ja ELY-keskusten kanssa.  Keskustelussa todettiin, että säännösten selkeyttäminen on hyvä, mutta huolta aiheuttavat markkinoiden syntyminen ja ELY-keskusten resurssitilanne. Todettiin, että sihteeristö valmistelee tieteellisen tukiryhmän ja keskustelun pohjalta hallituksen esitykseen vaikutusten arviointia koskevan tekstin.

Kokouksessa 26.5.2021 (15 kokous) esiteltiin hankkeen "Heikennyksen ja hyvityksen arviointi ekologisessa kompensaatiossa - suuntaviivat luonnonsuojelulakiin" asiantuntijaraportti ja sen keskeiset suositukset:

I) Kompensaation pitää koskea mahdollisimman suurta osaa luonnosta, koska sen ohjausvaikutus on paras silloin, kun mukana ovat kaikki lajit ja luontotyypit

II) Kompensaatiomenettelyssä hyvityksen on oltava todellinen ja täysimääräinen

III) Uhanalaisten lajien ja luontotyyppien osalta kompensaationa tehtävät hyvitystoimet tulee kohdistua samaan lajin, saman lajin elinympäristöön tai samaan luontotyyppiin kuin mihin heikennys kohdistuu

IV) Joustavuus kompensaatiossa tulee harkita tarkasti. Joustavuudella tarkoitetaan hyvityksen tuottamista eri lajille tai luontotyypille kuin mihin heikennys kohdistuu. Jos joustavuus kompensaatiossa sallitaan, on suositeltavaa “parempaan vaihtaminen” eli vähemmän harvinaisen luontoarvon heikennyksen hyvittäminen harvinaisemmalla tai uhanalaisemmalla luontoarvolla

V) Joustavaa, parempaan vaihtoon perustuvaa kompensaatiota suositellaan vain yleisille, ei-uhanalaisille lajeille tai luontotyypeille

VI) Ekologinen kompensaatio tulisi toteuttaa lajin tai luontotyypin suojelutavoitteisena kompensaationa

VII) Jos kompensoitava luontoarvo on uhanalainen JA lajilla on pieni populaatiokoko, tai luontotyypin pinta-ala on pieni, tulee hyvitykset tehdä ennen heikennystä

VIII) Ajallinen viive heikennyksestä hyvitykseen ei saa venyä kovin pitkäksi, koska pitkä aikaviive tekee kokonaisheikentymättömyyden saavuttamisen erittäin haastavaksi

IX) Pysyvä tai määräaikainen kompensaatio. Kokonaisheikentymättömyyden saavuttamiseksi hyvitysten tulee olla pääasiallisesti pysyviä ja poikkeustilanteissa riittävän pitkäaikaisia

X) Kompensaation tulee tapahtua mahdollisimman lähellä heikennettävää arvoa. Alue on määriteltävä lajin tai luontotyypin levinneisyysalueen ja ekologisten vaatimusten mukaan

XI) Jälkikäteen toteutettavien hyvitystoimenpiteiden koko suhteessa heikennykseen tulee aikaviiveen ja onnistumiseen liittyvien epävarmuuksien vuoksi pääsääntöisesti olla >10:1, jotta kokonaisheikentymättömyys voidaan saavuttaa.

Kokouksessa myös käytiin läpi SYKEn suunnitelmaluonnos ekologisen kompensaation pilottihankkeesta. MTK, Kaivosteollisuus ry, Rakennusteollisuus ry ja Kuntaliitto esittivät omat ideansa ja odotuksensa pilotointiin osallistumisesta. Niiden lisäksi Luonnonsuojeluliitto piti mahdollisena osallistua pilotointiin. Todettiin, että tämä projektiryhmä voisi jatkaa pilottihankkeen ohjausryhmänä.

Seuraava kokous pidetään 24.8.2021.

Tausta-ainestoa:

Heikennyksen ja hyvityksen arviointi ekologisessa kompensaatiossa — suuntaviivat luonnonsuojelulakiin, Asiantuntijamuistio 5/2021

Ekologisen kompensaation määrittämisen tärkeät operatiiviset päätökset (Suomen ympäristö 5/2017)

Luontotyyppien soveltuminen ekologiseen kompensaatioon (Suomen ympäristö 4/2018)

Ekologiset kompensaatiot Suomen rannikolla ja merialueilla (Suomen ympäristökeskuksen raportteja 24/2018)

Ekologisen kompensaation ohjauskeinojen kehittäminen (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 76/2018)

Environmental compensation – Key conditions for increased and cost effective application (TemaNord 2015:572)

A comparative analysis of ecological compensation programs – The effect of program design on the social and ecological outcomes (Working Paper, December 2014)

Tietotaso ja kokemukset ekologisesta kompensaatiosta Suomessa

Lisätietoja

Leila Suvantola, lainsäädäntöneuvos 
ympäristöministeriö, Luontoympäristöosasto, Luonnon monimuotoisuus 0295250433