Frågor och svar om revideringen av naturvårdslagen

Vad är den nya naturvårdslagen?

I propositionen föreslås att en ny naturvårdslag stiftas. Naturvårdslagen är ett viktigt lagstiftningsverktyg för att skydda naturens biologiska mångfald.

I beredningen av naturvårdslagen har man granskat den gällande lagen genom övergripande teman. Dessa teman har varit förstärkning av skyddet av arter och naturtyper, klimatförändring, hantering av naturinformation, främjande av skyddet av den biologiska mångfalden samt incitament. Dessutom har man förberett ekologisk kompensation som en del av revideringen av naturvårdslagen. Inom ramen för översynen av teman föreslås att den gällande lagen kompletteras och ses över på flera punkter. Förslag till ändringar riktas till alla kapitel i den gällande naturvårdslagen och dessutom föreslås några nya kapitel i lagen.

Med hjälp av naturvårdslagen kan vi skydda hotade eller på annat sätt värdefulla arter, naturtyper, livsmiljöer samt mer omfattande helheter. Den nya lagen skulle uppdatera och stärka skyddet av naturobjekt, utvidga metoderna, främja delaktighet och tillgången till information samt erbjuda verktyg för att främja frivilligt skydd. Dessutom skulle effekterna av klimatförändringarna och främjandet av samernas rättigheter beaktas bättre i den nya lagen.

Vilket mål har revideringen av naturvårdslagen?

Målet är att:

  • uppdatera och förtydliga naturvårdslagen
  • förbättra skyddet och uppföljningen av arter och naturtyper.
  • granska naturvårdslagens betydelse som en del av anpassningen till klimatförändringen.
  • utveckla en verksamhetsmodell för ekologisk kompensation som grundas på frivillighet, samt regleringen av den som en del av naturvårdslagen.
  • effektivisera förvaltningen av information inom naturskydd.
  • främja incitament för naturskydd för att skydda naturens biologiska mångfald.
  • granska gränssnitten mellan naturvårdslagen och annan miljölagstiftning.
  • specificera och förtydliga myndigheternas uppgifter och säkerställa naturpanelens operativa förutsättningar genom föreskrifter i lag.

Varför uppdateras naturvårdslagen?

Den nuvarande naturvårdslagen (1096/1996) har varit i kraft sedan 1997. Även om lagen har stått emot tiden ganska bra, har man granskat den på flera punkter. Det är nödvändigt att stärka naturvårdslagens funktion och effekt, och dessutom bör lagen uppdateras och förtydligas.

Statsminister Sanna Marins regeringsprogram har som mål att stoppa förlusten av biologisk mångfald i Finland och att uppnå målen i FN:s biodiversitetskonvention. I enlighet med regeringsprogrammet revideras naturvårdslagstiftningen utifrån en utvärdering. Reformen behövs för att vi ska kunna stoppa förlusten av biologisk mångfald i Finland. För närvarande är var nionde art och uppemot hälften av våra naturtyper hotade.

Betydande förändringar i naturvårdsmiljön har skett under den tid som naturvårdslagen har varit i kraft och utvecklingen som vi kan blicka över utmanar också till åtgärder. Det har kommit mycket ny information om hotade naturtyper och arter och om tillståndet för den biologiska mångfalden i Finland, förståelsen av klimatförändringens betydelse för den biologiska mångfalden har ökat, och övrig lagstiftning, styrmedel och förvaltningen har förändrats under den gällande naturvårdslagens giltighetstid. Enligt den utvärdering av lagens funktion som Finlands miljöcentral genomförde 2010 behöver lagen förtydligas och funktionaliteten förbättras. Bedömningen av funktionaliteten uppdaterades år 2020 och där konstaterades att den tidigare bedömningen fortfarande var tämligen aktuell. Vid uppdateringen av funktionaliteten togs också nya utvecklingsbehov upp.

Hur framskrider reformen?

Utkastet till regeringens proposition var på remiss 2.7.2021–6.9.2021. Remissrundan var öppen för alla och omkring 200 utlåtanden lämnades in inom tidsfristen. Projektgruppen fortsatte bearbetningen av lagförslaget under hösten 2021 efter responsen från remissrundan och den fortsatta beredningen.

Regeringens proposition till ny lag är avsedd att överlämnas till riksdagen våren 2022. Målet är att riksdagen diskuterar den under vårsessionen 2022. Lagen är avsedd att träda i kraft 1.6.2023, men före behandlingen i riksdagen är det än så länge endast fråga om en bedömning. Den slutliga tidsplanen beror på riksdagens beslut.

Hur har revideringen utarbetats?

Miljöministeriet tillsatte den 16 december 2019 ett projekt för revidering av naturvårdslagstiftningen. Utöver den egentliga revideringen av naturvårdslagen (1096/1996) och naturvårdsförordningen (160/1997) omfattade projektet också projekt för att revidera lagstiftningen om ersättning och förebyggande av skador orsakade av arter som fridlysts med stöd av naturvårdslagen samt för att utveckla förfarandet för ekologisk kompensation.

En styrgrupp på bred bas inrättades för projektet, och den har satt upp riktlinjer för beredningen av lagstiftning och utarbetat ett utkast till regeringsproposition till naturvårdslag.

Revideringen har utarbetats interaktivt och öppet. I början av beredningen hölls ett webbsamråd som var öppet för alla och många olika intressentgrupper fick komma till tals. Under beredningen har man vid sidan av arbetet i arbetsgruppen och i samband med det, rådfrågat experter, hållit ett juridiskt seminarium om utveckling av naturvårdslagstiftningen samt grundat tematiska underarbetsgrupper för kommunala uppgifter, jakt och informationshantering.

Projektgruppen har diskuterat behovet av lagändringar och medlemmarna har uppmanats att inte bara diskutera i arbetsgruppen utan även ge skriftliga kommentarer om förslagen, lagens struktur, utkast till paragrafer och detaljerade motiveringar som uppstod i ovannämnda tematiska granskning. Alla protokoll från projektets möten har också sparats i projektportalen, där man kan läsa dem mer noggrant.

I beredningen har man använt omfattande forsknings- och utredningsmaterial. Centrala bland dessa är bland annat utvärderingar av naturvårdslagstiftningens funktion (SY 27/2010 och SYKEra 19/2020), Hotbedömningen av Finlands naturtyper 2018 (SY 5/2018), Hotade arter i Finland – Röda boken 2019 (Hyvärinen m.fl. 2019), Förverkligandet av samiska rättigheter: Internationell jämförande forskning (Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 4/2017), Utvärdering av genomförandet och effekterna av Finlands biodiversitetsstrategi och handlingsprogram 2012–2020 (Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2020:36), Nätverket av naturskyddsområden och klimatförändringen (Finlands Miljöcentral, rapporter 1/2020) samt Utveckling av ekologisk kompensation som ett miljöpolitiskt instrument (Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 76/2018).

För att stärka beredningens vetenskapliga bakgrund samlade miljöministeriet dessutom ihop en forskargrupp tillsammans med projektet för vetenskapsrådgivning SOFI, vars uppgift var att skapa en helhetsbild av lagförslagets inverkan:

En grupp forskare från olika områden fokuserade specifikt på naturens biologiska mångfald, ekonomi samt lagreformens effekter på klimatet:

Genom forskningssamarbetet fick man en mångsidig och övergripande helhetsbild av projektets inverkan, och det fungerade som grund för konsekvensbedömningen av lagberedningsprojektet och projektgruppens arbete.

Hur förbättrar lagen den biologiska mångfalden?

Flera av förslagen förverkligar samtidigt flera teman: till exempel genom att förstärka förvaltningen av information svarar man på såväl arternas som naturtypernas behov av skydd, främjar delaktighet och svarar på de utmaningar som klimatförändringarna medför. Genom förslagen strävar man också efter att förbättra mångfalden på flera sätt och på olika nivåer. Förstärkning av planeringssystemet för naturvård och förvaltning av kunskap om naturen skapar förutsättningar för en mer övergripande planering, medan en förbättring av skyddet för naturtyper och organismer riktar åtgärder på objekt som kräver särskilt skydd. Dessutom innefattar förslagen stöd till skydd och förvaltning av mångfalden genom olika tjänster och ekonomiskt stöd, vilket diversifierar utbudet av metoder. Med frivillig ekologisk kompensation kan man för sin del främja kompensation för naturförstöringen samt även skapa ekonomisk verksamhet och ny näringsverksamhet och innovativa möjligheter för olika grupper av aktörer.

Hur förbättrar den nya naturvårdslagen skyddet av arter?

Lagens begriplighet och tydlighet skulle förbättras och utbudet av metoder skulle utvidgas till exempel genom att man beaktar utrotningshotade arter, assisterad migration och skydd av arter som är okända för vetenskapen och genom att utveckla regleringsstrukturen. Informationssystem för hantering av naturinformation skulle också utvecklas, vilket skulle förbättra tillgången till aktuell information och förbättra skyddet.  

Hur förbättrar den nya naturskyddslagen skyddet av naturtyper?

Skyddet av naturtyper skulle stärkas jämfört med gällande lag. En ny bestämmelse skulle läggas till lagen om förteckning av hotade naturtyper i förordningen samt beaktande av dessa (detsamma gäller utrotningshotade arter). Dessutom föreslår man en ny skyddsklass av strikt skyddade naturtyper vid sidan av det nuvarande förfarandet med beslut om avgränsning, vilken skulle gälla direkt med stöd av lagen. Utvecklingen av planeringsverktyg för naturvård, finansiellt stöd, frivillig ekologisk kompensation och tillgång till naturinformation skulle också gynna ett mer övergripande skydd av naturtyper.

Hur bidrar den nya naturvårdslagen till att bromsa klimatförändringarna?

I paragraferna om lagens syfte föreslås att anpassning till klimatförändringen ska främjas. Detta återspeglas på författningsnivå, bland annat i villkoren för inrättande av naturskyddsområden och i den nya paragrafen om assisterad migration. Med hjälp av den nationella strategin om mångfald och förvaltningen av naturinformation skulle det vara möjligt att beakta klimatfrågor på ett mer övergripande sätt. Dessutom har nätverket för naturskyddsområden en betydelse i anpassningen till klimatförändringarna på grund av ytan. På allmän nivå stöder skyddet av naturtyper, arter och skyddsområden samtidigt hanteringen av klimatförändringarnas effekter.

Vilka är de viktigaste skillnaderna jämfört med den tidigare lagen?

Lagens syften skulle uppdateras och de skulle kompletteras med främjandet av anpassning till klimatförändringarna. Nya förslag till de allmänna bestämmelserna i lagen är till exempel en försiktighetsprincip som betonar beaktandet av vetenskaplig osäkerhet, miljömedvetenhet och skydd av samisk kultur. Förvaltningen och myndigheterna för naturvård skulle regleras helt i ett eget kapitel och planeringen av naturvård och förvaltningen av naturinformation skulle stärkas på många sätt. Skyddet av naturtyper skulle stärkas exempelvis genom förordning om hotade naturtyper och i övrigt också genom att uppdatera och diversifiera lagstiftningen. Undantagsvillkor för skydd av arter skulle till skillnad från det nuvarande också för direktivarter ingå i naturvårdslagen och byte av CITES-arter skulle helt regleras i ett eget kapitel. Bestämmelser om frivillig ekologisk kompensation skulle bli en helt ny skyddsmetod i lagen och en rättslig grund skulle skapas i lagen för frivilliga skyddsprogram, såsom Helmi- och Metso-programmen. Dessutom skulle det enligt förslaget inte längre vara möjligt att bevilja tillstånd för malmletning i national- och naturparker som upprättats enligt gällande lag. Även i statens övriga naturskyddsområden skulle villkoren för malmletning preciseras.

Trots de föreslagna ändringarna skulle den allmänna strukturen och flera av paragraferna i den gällande naturvårdslagen innehållsmässigt förbli i stort sett intakt. Till exempel bestämmelserna om naturskyddsområden, Natura 2000-områden, stöd för skydd och förvaltning av mångfald, ersättning, övervakning och ändringsansökan skulle i stort sett motsvara de nuvarande, men konstaterade brister i dessa skulle korrigeras och bestämmelserna skulle också preciseras.

Vad betyder ekologisk kompensation?

Naturvårdslagen skulle kompletteras med ett nytt kapitel om frivillig ekologisk kompensation. Kapitlet skulle föreskriva om produktion av naturvärden och verifiering av frivillig kompensation.

Ekologisk kompensation är ett ekonomiskt styrmedel som i enlighet med principen om ansvar enligt vållande innebär att kostnaderna för de skador som orsakas den biologiska mångfalden inkluderas i kostnaderna för genomförandet av ett projekt.

Ekologisk kompensation är ersättning för försämring av naturvärden på grund av ekonomisk verksamhet. Åtgärderna förbättrar exempelvis förekomsten av en försvagad naturtyp utanför det område som försämras, eller en plats där en art förekommer till exempel genom att återställa platsen eller på annat sätt dess yta eller kvalitet så att man producerar en ökning som motsvarar försämringen. Målet är att förena ekonomisk verksamhet som är nödvändig för samhället och skyddet av naturvärden så att slutresultatet är minst lika bra för miljön och naturen som före verksamheten som gör naturen svagare (no net loss).

I princip måste gottgörelsen förverkligas genom förbättring av samma naturvärde, men i vissa situationer kan man ersätta försämringen genom att förbättra minst ett hotat naturvärde eller förhindra den förväntade förlusten av naturvärde genom att skydda det permanent (gottgörelse genom skydd).  Kompensationen måste dock alltid vara additiv, det vill säga producera något mer än vad som annars skulle bildas och den måste vara permanent. Som regel bör gottgörelsen produceras i samma skogsvegetationszon och senast 3 år efter försämringen.

Vilken roll har Naturpanelen?

Naturpanelen sammanställer forskningsdata om biologisk mångfald som kan användas av beslutsfattare, experter och medborgare. Naturpanelen är en oberoende, vetenskaplig expertpanel som stöder utformning och beslutsfattande inom naturpolitik.  Naturpanelen kan också avge utlåtanden om planer och andra dokument som påverkar den biologiska mångfalden. Den nuvarande klimatlagen, liksom den nya klimatlag som för närvarande behandlas i riksdagen, föreskriver om klimatpanelen på motsvarande sätt.

Den gällande naturvårdslagen innehåller inga bestämmelser för Naturpanelen, utan dess nuvarande verksamhet grundas på ett beslut av miljöministeriet (20.4.2020). Enligt det nya lagförslaget skulle naturpanelen föreskrivas genom lag. Naturpanelen skulle dock inte vara en myndighet och den skulle inte delta i beslutsfattandet enligt lagen, utan skulle vara ett vetenskapligt expertorgan vars finansiering bestäms inom statsbudgeten.

Vilken verkan har lagen på markägare, kommuner, privatpersoner osv.?

Bestämmelserna i naturvårdslagen har många konsekvenser, eftersom dess syfte är att skydda speciellt värdefulla områden, naturtyper och arter. Lagen inför olika begränsningar och förbud, men möjliggör samtidigt på många sätt förutsättningar för exempelvis utomhusaktiviteter och fritidsbruk, till exempel genom nationalparker. Markägarens ställning kan på olika sätt påverkas av begränsningarna som gäller användningen av områden, vilka föreskrivs i lag, men dessa åtföljs i regel också av statens skyldighet att betala ersättning. Dessutom möjliggör lagen villkor för ekonomiskt stöd för genomförandet av frivilligt skydd samt också produktion av naturvärden för behov av ekologisk kompensation.

Kommunerna kan på många sätt bidra till att skydda den biologiska mångfalden, men naturvårdslagen ålägger inte kommunerna specifika förpliktelser utöver främjande av allmän mångfald. Dessutom är naturvårdslagen inte specifikt inriktad på exempelvis skogsbruk, utan gäller generellt för all verksamhet. Skogsanvändning, liksom annan verksamhet, kan dock begränsas av bestämmelserna i lagen om den skulle riktas mot skyddade naturvärden.

Vad gäller privatpersoner strävar naturvårdslagen till exempel efter att främja allmänhetens miljömedvetenhet och delaktighet i beslutsfattandet i den egna livsmiljön, värna om värden för skydd, friluftsliv och rekreation, bl.a. genom skyddade områden, och genom att möjliggöra ekonomiskt stöd för frivilligt skydd.

Frivilligt skydd?

Lagen föreslår bland annat bestämmelser om ekonomiskt stöd till skydd av mångfald och förvaltning. Dessutom innehåller bestämmelserna förslag om främjande av frivillig kompensation och produktion av naturvärden. Utgångsläget för implementering av skydd är vanligtvis företräde för frivilliga metoder, och man söker enighet med markägare om hur man genomför skyddet.

I lagen föreslås bestämmelser om frivilliga åtgärdsprogram för skydd av livsmiljöer, naturtyper och organismer samt förbättring av deras tillstånd, till exempel i Helmi- och Metso- programmen. I dessa åtgärdsprogram fastställs flera års kvantitativa och kvalitativa mål för åtgärder som främjar biologisk mångfald, fastställer ministeriers och statliga myndigheters ansvar samt uppföljning av implementering och genomslag. Dessa program har redan gett goda resultat och ansträngningar görs för att ytterligare stärka deras roll genom att införa bestämmelser från programmen i naturvårdslagen.

Ersättning för skydd?

Naturvårdslagen har traditionellt gällt inrättande av separata naturskyddsområden samt skydd av arter och naturtyper. Utöver skydd och de olika förbud som är förknippade med det, strävar lagen också efter att skydda markägarnas rättsliga skydd genom ett rättvist ersättningssystem, vilket stöder accepterandet av naturskydd. Lagen bygger på principen om full ersättning om begränsningarna orsakar markägaren betydande skada. I beredningen har man konstaterat att det också skulle vara nödvändigt att till vissa delar förtydliga och precisera lagen. När det gäller ersättningar föreslås det till exempel att man bör beakta de kumulativa effekterna för markägaren av förbuden i naturvårdslagen, så att man skulle kunna beakta konsekvenserna för samma markägare mer övergripande. Dessutom har man strävat efter att tydliggöra strukturen i bestämmelserna som gäller ersättningar för att öka förståelsen.  

Hur beaktar lagen samernas rättigheter?

Starkare bestämmelser föreslås i lagen för att beakta samernas rättigheter. Syftet med dem är att säkerställa att samernas urfolksrättigheter beaktas vid verkställandet av naturvårdslagen. Enligt förslaget bör myndigheterna se till att verkställandet av naturvårdslagen inte ensam eller i kombination med annan verksamhet leder till en större försämring av förutsättningarna för utövandet av den samiska kulturen. Myndigheterna ska också i den mån det är möjligt främja samernas möjligheter att utveckla sin kultur. Förslagen skulle också innehålla ett så kallat försvagningsförbud, på grundval av vilket ett beslut som antagits enligt naturvårdslagen inte ensam eller i kombination med andra funktioner får leda till en större försämring av villkoren för att bedriva traditionell verksamhet i det samiska hembygdsområdet eller på annat sätt upprätthålla och utveckla samisk kultur eller väsentligt försämra skoltarnas levnadsvillkor eller möjligheter att bedriva naturnäringar i den mening som avses i skoltlagen (253/1995).

Även skötsel- och nyttjandeplanerna för naturskyddsområden och landskapsvårdsområden skulle bättre beakta samernas rättigheter och betydelsen av traditionell kunskap. En skötsel- och nyttjandeplan skulle inom samernas hembygdsområde upprättas i interaktion med berörda samiska samhällen och i samarbete med Sametinget så att samernas traditionella kunskap utgör en del av informationsmaterialet i planeringen.

Malmletning i naturskyddsområden?

En särskild fråga om statliga naturskyddsområden som också väckt offentlig diskussion rör malmletning i naturskyddsområden. Enligt det nya förslaget skulle nationalparker och naturparker inte längre kunna beviljas  tillstånd att avvika från fridlysningsbestämmelser för malmletning. I statens övriga naturskyddsområden skulle tillstånd fortfarande vara möjligt under vissa angivna preciserade villkor som rör syftet med inrättandet av området, skyddet av områdets naturvärden, vattenekonomin, landskapet, och samernas rättigheter. Hittills har malmletning inte nämnvärt praktiserats i nationalparker och naturparker, men i fortsättningen skulle detta vara klart förbjudet.

​​​​​​​Förbudet skulle endast gälla nationalparker och naturparker som inrättats efter att den nuvarande lagen trädde i kraft (1.1.1997). Avsikten är att separat som en egen regeringsproposition gå igenom fridlysningsbestämmelserna under åren 2022–2023 vad gäller malmletning för övriga skyddade områden som är äldre än detta.