Kysymyksiä ja vastauksia luonnonsuojelulain uudistuksesta

Mikä on uusi luonnonsuojelulaki ?

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi luonnonsuojelulaki. Luonnonsuojelulaki on keskeinen lainsäädännön väline luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi.

Luonnonsuojelulain valmistelussa voimassa olevaa lakia on tarkasteltu läpileikkaavien teemojen kautta. Nämä teemat ovat olleet lajien ja luontotyyppien suojelun vahvistaminen, ilmastonmuutos, luontotiedon hallinta ja luonnon monimuotoisuuden suojelun edistäminen ja kannustimet. Lisäksi on valmisteltu ekologista kompensaatiota osana luonnonsuojelulain uudistusta. Teematarkastelun puitteissa voimassa olevaa lakia ehdotetaan täydennettävän ja tarkistettavan useassa kohdin. Muutosehdotuksia kohdistuu voimassa olevan luonnonsuojelulain kaikkiin lukuihin ja lisäksi lakiin ehdotetaan eräitä uusia lukuja.

Luonnonsuojelulain avulla voidaan suojella uhanalaisia tai muutoin arvokkaita lajeja, luontotyyppejä, elinympäristöjä sekä laajempia aluekokonaisuuksia. Uusi laki ajantasaistaisi ja vahvistaisi luontokohteiden suojaa, laajentaisi keinovalikoimaa, edistäisi osallistumista ja tiedon saatavuutta sekä tarjoaisi välineitä vapaaehtoisen suojelun edistämiseen. Lisäksi ilmastonmuutoksen vaikutukset sekä saamelaisten oikeuksien edistäminen otettaisiin uudessa laissa nykyistä paremmin huomioon.

Mikä luonnonsuojelulain uudistuksen tavoite on?

Tavoitteena on:

  • ajantasaistaa ja selkeyttää luonnonsuojelulakia
  • parantaa lajien ja luontotyyppien suojelua ja seurantaa.
  • tarkastella luonnonsuojelulain merkitystä osana ilmastonmuutokseen sopeutumista ja sen hillintää.
  • kehittää ekologista kompensaatiota koskevaa toimintamallia ja sen sääntelyä osana luonnonsuojelulakia.
  • tehostaa luonnonsuojelun tiedonhallintaa.
  • edistää luonnonsuojelun kannustavuutta luonnon monimuotoisuuden suojelemiseksi.
  • tarkastella luonnonsuojelulain ja muun ympäristölainsäädännön rajapintoja.
  • täsmentää ja selkeyttää viranomaisten tehtäviä ja varmistaa Luontopaneelin toimintaedellytykset säätämällä siitä laissa.

Miksi luonnonsuojelulaki päivitetään?

Nykyinen luonnonsuojelulaki (1096/1996) on ollut voimassa vuodesta 1997 alkaen. Vaikka laki on kestänyt aikaa melko hyvin, siihen on tehty useita tarkistuksia. Luonnonsuojelulain toimivuutta ja sen vaikuttavuutta on tarpeen vahvistaa, minkä lisäksi lakia on syytä ajantasaistaa ja selkeyttää.

Pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmassa on asetettu tavoite pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen Suomessa ja saavuttaa YK:n biodiversiteettisopimuksen tavoitteet. Hallitusohjelman mukaisesti luonnonsuojelulainsäädäntöä uudistetaan arvioinnin pohjalta. Uudistusta tarvitaan Suomen luonnon köyhtymisen pysäyttämiseksi. Tällä hetkellä lajeistamme joka yhdeksäs ja luontotyypeistämme lähes puolet ovat uhanalaisia

Luonnonsuojelun toimintaympäristössä on tapahtunut merkittäviä muutoksia luonnonsuojelulain voimassa olon aikana ja myös näköpiirissä oleva kehitys haastaa toimenpiteisiin. Luontotyyppien ja lajien uhanalaisuudesta ja Suomen luonnon monimuotoisuuden tilasta on saatu runsaasti uutta tietoa, ymmärrys ilmastonmuutoksen merkityksestä luonnon monimuotoisuudelle on lisääntynyt, ja muu lainsäädäntö, ohjauskeinot ja hallinto ovat muuttuneet nykyisen luonnonsuojelulain voimassaoloaikana. Suomen ympäristökeskuksen vuonna 2010 valmistuneen toimivuusarvioinnin mukaan laki kaipaa selkeyttämistä ja toimivuuden vahvistamista. Toimivuusarviointi ajantasaistettiin vuonna 2020, ja siinä todettiin aiemman arvioinnin olevan yhä varsin ajankohtainen. Toimisuusarvioinnin päivityksessä nostettiin esiin myös uusia kehitystarpeita.

Miten uudistus etenee?

Lakiehdotus on lähetetty lausuntokierrokselle 2.7.2021, ja lausuntoja pyydetään maanantaihin 6.9.2021 mennessä. Lausuntoyhteenveto julkaistaan lakiuudistuksen verkkosivuilla. Lakia valmistelevan projektiryhmän työ jatkuu lausuntokierroksen jälkeen. Projektiryhmä jatkaa lakiesityksen viimeistelyä syksyllä 2021 lausuntokierroksella saadun palautteen ja jatkovalmistelun perusteella.

Hallituksen esityksen uudeksi laiksi on tarkoitus valmistua vuoden 2021 loppuun mennessä, ja se on tarkoitus antaa eduskunnalle tammikuussa 2022. Tavoitteena on, että eduskunta pääsisi keskustelemaan siitä kevätkaudella 2022. Tämän aikataulun mukaan laki voisi tulla voimaan vuonna 2023, mutta tässä vaiheessa kyse vasta arviosta. Lopullinen aikataulu on kiinni eduskunnan päätöksestä.

Miten uudistus on valmisteltu?

Ympäristöministeriö asetti 16.12.2019 hankkeen luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi. Hanke sisälsi varsinaisen luonnonsuojelulain (1096/1996) ja -asetuksen (160/1997) uudistamisen lisäksi projektit luonnonsuojelulailla rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvausmenettelyn ja ennaltaehkäisyn lainsäädännön uudistamiseksi sekä ekologisen kompensaation kehittämiseksi.

Hankkeelle asetettiin laajapohjainen ohjausryhmä, joka on linjannut lainsäädännön valmistelua ja luonnosta hallituksen esitykseksi luonnonsuojelulaiksi on valmisteltu projektiryhmässä, joka kokoontui 16 kertaa. Ekologisen kompensaation projektiryhmä kokoontui hankkeen aikana 14 kertaa.

Uudistusta on valmisteltu vuorovaikutteisesti ja avoimesti. Valmistelun alussa järjestettiin kaikille avoin verkkokuuleminen sekä kuultiin laajasti eri sidosryhmiä. Valmistelun kuluessa on työryhmätyön ohella ja sen yhteydessä kuultu asiantuntijoita, pidetty oikeustieteellinen seminaari luonnonsuojelulain kehittämisestä sekä perustettu teemakohtaisia alatyöryhmiä kuntien tehtävistä, metsästyksestä ja tiedonhallinnastaa.

Projektiryhmässä on keskusteltu lain muutostarpeista ja jäseniltä on pyydetty työryhmässä käydyn keskustelun lisäksi myös kirjallisia kommentteja edellä mainitun teematarkastelun pohjalta syntyneisiin ehdotuksiin, lain rakenteeseen, pykäläluonnoksiin ja yksityiskohtaisiin perusteluihin. Kaikki hankkeen kokousten pöytäkirjat on myös talletettu Hankeikkunaan, jossa niihin voi tutustua tarkemmin.

Valmistelussa on hyödynnetty laajasti tutkimus- ja selvitysaineistoa. Näistä keskeisiä ovat mm. luonnonsuojelulainsäädännön toimivuusarvioinnit (SY 27/2010 ja SYKEra 19/2020), Suomen luontotyyppien uhanalaisuus 2018 (SY 5/2018), Suomen lajien uhanalaisuus – Punainen kirja 2019 (Hyvärinen ym. 2019), Saamelaisten oikeuksien toteutuminen: kansainvälinen oikeusvertaileva tutkimus (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 4/2017), Suomen biodiversiteettistrategian ja toimintaohjelman 2012–2020 toteutuksen ja vaikutusten arviointi (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:36), Suojelualueverkosto muuttuvassa ilmastossa – kohti ilmastoviisasta suojelualuesuunnittelua (Suomen ympäristökeskuksen raportteja 1/2020) sekä Ekologisen kompensaation ohjauskeinojen kehittäminen (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 76/2018).

Valmistelun tieteellisen taustan vahvistamiseksi ympäristöministeriö kokosi lisäksi tiedeneuvontahanke SOFIn kanssa tutkijaryhmän, jonka tehtävänä oli luoda kokonaiskuvaa lakiuudistuksen vaikutuksista:

Joukko eri alojen tutkijoita keskittyi erityisesti luonnon monimuotoisuuteen, talouteen sekä ilmastoon kohdistuviin lakiuudistuksen vaikutuksiin:

Tutkijayhteistyöllä saatiin monipuolinen ja kattava kokonaiskuva hankkeen vaikutuksista, ja se toimi pohjana lainvalmisteluhankkeen vaikutusarvioinnille ja projektiryhmien työlle.

Miten laki parantaa luonnon monimuotoisuutta?

Useat ehdotuksista toteuttavat samanaikaisesti useampia teemoja: esimerkiksi luontotiedon hallintaa vahvistamalla vastataan osaltaan niin lajien ja luontotyyppien suojelun tarpeisiin, osallistumisen edistämiseen kuin ilmastonmuutoksen aiheuttamiin haasteisiin. Ehdotuksilla pyritään parantamaan monimuotoisuutta myös usealla tavalla ja eri tasoilla. Vahvistamalla luonnonsuojelun suunnittelujärjestelmää ja luontotiedon hallintaa luodaan edellytyksiä kokonaisvaltaisemmalle suunnittelulle, kun taas parantamalla luontotyyppien ja eliölajien suojelua toimenpiteitä kohdennetaan erityistä suojelua vaativiin kohteisiin. Lisäksi ehdotuksiin sisältyy monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukeminen erilaisten palveluiden ja rahallisen avustuksen kautta, mikä monipuolistaa keinovalikoimaa. Ekologisen kompensaation avulla taas voidaan hyvittää luonnon heikentymistä.

Miten uusi luonnonsuojelulaki parantaa lajien suojelua?

Lain ymmärrettävyyttä ja selkeyttä parannettaisiin ja suojelun keinovalikoimaa laajennettaisiin esimerkiksi uhanalaisten lajien huomioonottovelvollisuutta,  avustettua leviämistä ja tieteelle ennestään tuntemattomien lajien suojelua vahvistamalla. Myös luontotiedon hallinnan tietojärjestelmiä kehitettäisiin, mikä parantaisi ajantasaisen tiedon saatavuutta ja tehostaisi suojelua.  

Miten uusi luonnonsuojelulaki parantaa luontotyyppien suojelua?

Luontotyyppien suojelua vahvistettaisiin nykyiseen lakiin verrattuna. Lakiin lisättäisiin uusi säännös uhanalaisten luontotyyppien luetteloinnista asetuksessa ja niiden huomioonottovelvollisuudesta (sama koskee myös uhanalaisia lajeja). Tämän lisäksi lakiin ehdotetaan nykyisen rajauspäätösmenettelyn ohelle uutta, tiukasti suojeltujen luontotyyppien suojeluluokkaa, joka olisi voimassa suoraan lain nojalla.

Miten uusi luonnonsuojelulaki auttaa hillitsemään ilmastonmuutosta?

Lain tavoitepykälään ehdotetaan ilmastonmuutokseen sopeutumisen ja hillinnän edistämistä. Tämä näkyy säännöstasolla mm. luonnonsuojelualueiden perustamisedellytyksissä ja avustetun leviämisen uudessa pykälässä. Kansallisen monimuotoisuusstrategian ja luontotiedon hallinnan avulla ilmastoasiat olisi mahdollista ottaa kokonaisvaltaisemmin huomioon. Lisäksi  luonnonsuojelualueverkostolla on pinta-alansa puolesta merkitystä ilmastonmuutokseen sopeutumisessa ja sen hillinnässä. Yleisellä tasolla luontotyyppien, lajien ja suojelualueiden turvaaminen tukee samalla ilmastonmuutoksen vaikutusten hallintaa.

Mitkä ovat merkittävimmät erot edelliseen lakiin?

Lain yleisiin säännöksiin ehdotetaan varovaisuusperiaatetta, selvilläoloa ja ympäristötietoisuutta ja viranomaisista säädettäisiin omassa luvussa. Luonnonsuojelun suunnittelua ja luontotiedon hallintaa vahvistettaisiin, samoin luontotyyppien suojelua. Eliölajien suojelun poikkeusedellytykset sisällytettäisiin myös direktiivilajien osalta luonnonsuojelulakiin ja CITES-lajien vaihdannasta säädettäisiin omassa luvussaan. Ekologista kompensaatiota koskevat säännökset tulisivat kokonaan uutena suojelukeinona lakiin ja vapaaehtoisille suojeluohjelmille, kuten Helmi-  ja Metso-ohjelmat, luotaisiin säädösperusta lakiin. Lisäksi nykyisen lain nojalla perustetuilla luonnonsuojelualueilla ei  olisi ehdotuksen mukaan enää jatkossa mahdollista myöntää lupaa malminetsintään.

Ehdotetuista muutoksista huolimatta voimassa olevan luonnonsuojelulain yleinen rakenne ja sen useat pykälät säilyisivät pitkälti ennallaan. Esimerkiksi luonnonsuojelualueita, Natura 2000 -alueita, monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukemista, korvauksia sekä valvontaa koskevat säännökset säilyisivät pääasiassa nykyisessä muodossaan. Niissä havaitut puutteet kuitenkin korjattaisiin ja säännöksiä täsmennettäisiin.   

Mitä tarkoittaa ekologinen kompensaatio? 

Ekologinen kompensaatio on luonnonarvoille taloudellisesta toiminnasta aiheutuvan heikennyksen hyvittämistä. Toimenpiteillä parannetaan heikennettävän alueen ulkopuolella esimerkiksi heikentynyttä luontotyypin esiintymää tai lajin esiintymispaikkaa ennallistamalla tai muutoin sen pinta-alaa tai laatua siten, että tuotetaan heikennystä vastaava lisäys. Tavoitteena on sovittaa yhteiskunnan kannalta tarpeellinen taloudellinen toiminta ja luonnonarvojen suojelu yhteen siten, että lopputulos on ympäristön ja luonnon suojelun kannalta vähintään yhtä hyvä kuin ennen luontoa heikentävää toimintaa (no net loss).

Lähtökohtaisesti heikennys on toteutettava saman luonnonarvon parantamisella, mutta joissain tilanteissa voidaan hyvittää heikennys parantamalla vähintään yhtä uhanalaista luonnonarvoa (joustava hyvitys) tai estää luonnonarvon odotettavissa oleva menetys suojelemalla se pysyvästi (suojeluhyvitys).  Kompensaation on kuitenkin aina oltava lisäistä eli tuotettava jotain enemmän kuin muuten muodostuisi ja oltava pysyvää. Hyvitys tulee pääsääntöisesti tuottaa samalla metsäkasvillisuusvyöhykkeellä ja viimeistään 3 vuoden kuluessa heikennyksestä.

Mikä on Luontopaneelin rooli?

Luontopaneeli kokoaa luonnon monimuotoisuutta koskevaa tutkimustietoa päättäjien, asiantuntijoiden ja kansalaisten hyödynnettäväksi. Luontopaneeli on riippumaton, tieteellinen asiantuntijapaneeli, joka tukee luontopolitiikan suunnittelua ja päätöksentekoa.  Luontopaneeli voi antaa myös lausuntoja luonnon monimuotoisuuteen vaikuttavista suunnitelmista ja muista asiakirjoista. Voimassa olevassa ilmastolaissa säädetään vastaavaan tapaan ilmastopaneelista, joten lähtökohdiltaan luontopaneeli vastaa ilmastopaneelia.

Voimassa olevaan lakiin ei sisälly säännöksiä Luontopaneelista, vaan sen toiminta perustuu ympäristöministeriön päätökseen (20.4.2020). Uudessa lakiehdotuksessa luontopaneelista säädettäisiin laissa. Luontopaneeli ei siten olisi viranomainen, eikä se osallistuisi lain mukaiseen päätöksentekoon, vaan olisi tieteellinen asiantuntijaelin, jonka rahoituksesta päätetään valtion talousarviossa.

Mitä vaikutuksia lailla maanomistajille, kunnille, yksityisille ihmisille jne.?

Luonnonsuojelulain säännöksillä on monenlaisia vaikutuksia, koska sen tarkoituksena on erityisesti arvokkaiden alueiden, luontotyyppien ja lajien suojelu. Laissa asetetaan erilaisia rajoituksia ja kieltoja, mutta samalla mahdollistetaan monin tavoin esimerkiksi ulkoilun ja virkistyskäytön edellytyksiä esimerkiksi kansallispuistojen avulla. Maanomistajan asemaan voivat vaikuttaa laissa asetetut alueiden käyttöä koskevat erilaiset rajoitukset, mutta näihin liittyy pääsääntöisesti myös valtion korvausvelvollisuus. Kunnat voivat monin tavoin osaltaan edistää luonnon monimuotoisuuden turvaamista, mutta luonnonsuojelulaissa ei kunnille aseteta erikseen erityisiä velvoitteita, yleisen monimuotoisuuden edistämisen lisäksi. Luonnonsuojelulaki ei myöskään kohdistu esimerkiksi erityisesti metsien käyttöön, vaan koskee yleisesti kaikkea toimintaa. Metsien käyttöä, kuten muutakin toimintaa, voidaan lain säännöksillä kuitenkin rajoittaa, jos se kohdistuisi suojeltuihin luontoarvoihin.

Vapaaehtoinen suojelu?

Lakiin ehdotetaan säännöksiä mm. monimuotoisuuden suojelun ja hoidon taloudellisesta tukemisesta. Lisäksi ekologisen kompensaation säännöksiin sisältyy myös vapaaehtoisen kompensaation edistämiseen ja luonnonarvojen tuottamiseen liittyviä ehdotuksia. Suojelun toteuttamisen lähtökohtana on yleensä vapaaehtoisten keinojen ensisijaisuus, ja maanomistajien kanssa pyritään pääsemään yhteisymmärrykseen suojelun toteuttamisesta.

Lakiin ehdotetaan säännöksiä elinympäristöjen, luontotyyppien ja eliölajien suojelua ja niiden tilan parantamista koskevista vapaaehtoisista toimenpideohjelmista, kuten Helmi- ja Metso-ohjelmat. Näissä toimenpideohjelmissa määritellään usean vuoden määrälliset ja laadulliset tavoitteet luonnon monimuotoisuutta edistäville toimenpiteille, määritellään ministeriöiden ja valtion viranomaisten vastuut sekä toteutumisen ja vaikuttavuuden seuranta. Näiden ohjelmien avulla on jo nyt saatu aikaan hyviä tuloksia, ja niiden asemaa pyritään entisestään vahvistamaan ottamalla ohjelmista säännökset luonnonsuojelulakiin.

Korvaukset suojelusta?

Luonnonsuojelulaki on perinteisesti kohdentunut erillisten luonnonsuojelualueiden perustamiseen sekä eliölajien ja luontotyyppien suojeluun. Suojelun ja siihen liittyvien erilaisten kieltojen ohella laissa pyritään myös turvaamaan maanomistajien oikeusturva oikeudenmukaisen korvausjärjestelmän avulla, mikä tukee luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä. Laki perustuu täyden korvauksen periaatteelle, mikäli rajoituksista aiheutuu maanomistajalle merkityksellistä haittaa. Valmistelussa on katsottu, että lakia olisin tarpeen myös joiltain osin tarkentaa ja täsmentää. Korvausten osalta ehdotetaan esimerkiksi luonnonsuojelulain kielloista maanomistajalle aiheutuvien kumulatiivisten vaikutusten huomioon ottamista, jotta arvioinnissa voitaisiin huomioida samalle maanomistajalle aiheutuvat vaikutukset kokonaisvaltaisemmin.   

Miten laissa otetaan huomioon saamelaisten oikeudet?

Lakiin ehdotetaan nykyistä vahvempia säännöksiä saamelaisten oikeuksien huomioon ottamisesta. Niiden tarkoituksena on varmistaa saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien huomioon ottaminen luonnonsuojelulain toimeenpanossa. Viranomaisten tulee ehdotuksen mukaan huolehtia siitä, ettei luonnonsuojelulain toimeenpanosta aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa vähäistä suurempaa heikennystä saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytyksiin. Viranomaisen tulisi myös mahdollisuuksien mukaan edistää saamelaisten mahdollisuuksia kehittää kulttuuriaan. Ehdotuksiin sisältyisi myös niin sanottu heikentämiskielto, jonka perusteella luonnonsuojelulain nojalla annettavasta päätöksestä ei saisi aiheutua yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa vähäistä suurempaa heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa (253/1995) tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Myös luonnonsuojelualueen ja maisemanhoitoalueen hoito- ja käyttösuunnittelussa otettaisiin jatkossa paremmin huomioon saamelaisten oikeudet ja perinteisen tiedon merkitys. Hoito- ja käyttösuunnitelma laadittaisiin saamelaisten kotiseutualueella vuorovaikutuksessa asianomaisten saamelaisyhteisöjen ja yhteistyössä Saamelaiskäräjien kanssa siten, että saamelaisten perinteinen tieto on osa suunnittelun tietoaineistoa. Perinteisen tiedon hankkimisessa ja hyödyntämisessä noudatettaisiin vapaan, tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen periaatetta.